최근 몇 년간 지방자치단체 감사체계의 새로운 패러다임을 요구하는 목소리가 커지고 있 다. 이는 지방자치단체 감사체계가 지방자치단체의 균형과 발전에 기여한다는 본연의 기능 을 수행하지 못하고 오히려 지방자치단체의 성장에 걸림돌이 되고 있다는 의견이 늘어나고 있기 때문이다. 그렇다면 우리나라 지방자치단체 감사체계는 어떠한 방향으로 변화를 모색 해야 하는 것일까?
지방자치단체 감사체계의 개선방향
지방자치단체의 행ㆍ 재정활동에 대한 감사(통제)는 우선 새로운 지방 정치ㆍ 행정ㆍ 환경 변화에 맞는 자치분권의 논리에서 검토해야 하는 당위성이 있다. 그 논리 안에서 지방자치단체 결정공간으로서 지방행ㆍ 재정활동의 민주성에 부합하여 정치적ㆍ 사법적 목적에 부응하여 확인해야 하는 감사(통제)체제가 논의되어야 할 것이며, 이와 더불어 지방자치단체의 행정(관리)공간으로서 지방행ㆍ 재정활동의 능률성(효율성)에 부합하여 관리목적에 부응하는 규제감사(통제)체제가 검토되 어야 할 것이다.
지방자치단체 행ㆍ재정활동에 대한 감사의 틀
1. 지자체 및 공공기관의 행ㆍ재정활동에 대한 감사
2. 지방민주주의 확립에 필수불가결한 요소 : 지자체의 자율성을 존중하고, 엄격한 법규의 적용
- 정치적 논리에서 파생되는 민주적 요인 : 지방의회의 감사 권한을 강화
- 행정적 논리에서 연계된 경제ㆍ경영적 요인 : 지방자치단체 내의 성과평가로서 기술적 평가 역량의 발전
자치분권에 맞는 지방자치단체의 감사 방안
오랫동안 중앙정부가 수행해 온 강력한 감사(통제)제도를 지방분권화에 맞는 지방자치단체의 감사(통제)게임으로 바꾸는 것이 무엇보다 필요하다. 그런 배경에서 자치단체의 자율성을 제고하는 측면에서 규칙성과 적법성 감사(통제)가 이루어지도록 해야 하는 이유가 있다. 따라서 지방자치단체의행ㆍ재정적 통제를 중앙정부(행정자치부, 국회, 감사원)가 하더라도 이를 객관화하여 판단할 수 있는 재정전문가의 판단에 따를 수 있는 제도적 장치를 준비해야 한다. 즉, 지금과 같이 중앙정부(국회, 감사원)의 일방적인 통제에서 벗어나 프랑스 사례에서 보듯이 독립된 전문감사기관(예 : 지방회계심의원)과의 협력체제 안에서 자치단체의 자율성을 제고시켜 줄 수 있는 통제방식으로 감사체계의 전환이 필요할 수 있다. 그런 맥락에서 자치분권에 부응하는 지방자치단체의행ㆍ재정활동에 대한 통제방식은 다음과 같이 구상해 볼 수 있을 것이다(최진혁, 2012 : 86-87 ; 97-99).
1. 지방분권화에 맞는 통합적 감사체제 구축
우리나라는 단일국가체제에서 지방분권화정책을 추진하고 있기 때문에 이에 맞는 통합적 체제통제를 구축해야 할 것이다. 즉, 국가라는 체제 안에 또 다른 하위체제(Sub-System)인 자치단체와의 연계된 통합적 체제감사(통제)게임이 이루어져야 한다. 물론 지방자치단체라는 하위체제는 또 다른 하하위체제(Sub-Sub System)로 구성되는 체제통제 안에 연계되고 있다. 일반적으로 이들 체제 안에서 각 구성요소들은 상대적 자율을 구가하지만 상호의존적인 관계를 형성한다. 여기에서 자치단체의 행ㆍ재정활동이 책임성과 건전성을 담보하는 성과를 이루어내기 위해서는 체제는 이들 구성요소 각자의 수준에서뿐만 아니라 이들에 의해 형성된 전체적 차원에서 통합ㆍ관리되어야 한다. 그런 배경에서 정치적 공간에서 작동하는 규칙적 감사(통제)와 관리적 공간에서 작동하는 기술적 관리감사(통제)를 연계ㆍ조정해내는 통합적감사(통제)가 필요할 것이다. 그런 배경에서 국회와 지방의회, 감사원과 지역회계감사원, 행정자치부와 각 자치단체와의 민주적, 관리적 통제의 협업체제를 구축해야 한다. 여기에서 한편으로 국가와 지방자치단체의 행ㆍ재정활동에 대한 감사기관의 명확한 역할분담이 이루어져 국가적 활동은 국정감사를 통해, 지방자치단체 행ㆍ재정활동은 지방의회와 감사위원회를 통해 집행부의 활동을 견제할 수 있을 것이다.1)
1) 프랑스는 회계감사원(Cour des Comptes)과 지역회계감사원(CRC)을 별도로 두고, 중앙행정기관으로부터 독립적인 지위를 보장받고 있다. 프랑스는 지방분권법 이전에는 국가임명직
의 도지사에 의하여 통제되었고, 재정부문은 국가로부터 파견된 지방회계관인 '총괄출납관'에 의하여 감독되었다. 그러나 1982년 지방분권법에 의해 지방회계감사원으로서 지역회계원
62 시ㆍ도 뉴스레터 (CRC)을 두어 자치단체의 재정활동에 대해 국가의 사전통제가 사후통제로 전환하게 되었다.
2. 정치적 공간에서의 중립적 감사체제 구축
지방자치단체 행ㆍ재정활동의 민주성 가치에 대한 감사는 지방의회가 수행하도록 해준다. 지방자치단체 내의 정치적 공간에서 민주성의 가치에 대한 책임성을 지어야 하는 기관이 지방의회이기 때문이다. 예를 들면 지방자치단체의 예산편성과 예산의결, 결산승인 과정에서 적어도 지방분권화에 부응하는 예산과 회계의 규칙성과 적법성 통제가 이루어지는 통제(감사)가 이루어져야 하는 이유이다. 결과적으로 지방자치단체의 행ㆍ재정활동에 대한 감사는 주민들의 대표로서 집행부를 견제ㆍ감독하는 권한을 부여받은 지방의회가 행사해야 할 것이다. 다만 우리나라와 같이 기관분리형의 기관구성을 채택하고 있는 상황에서 지방의회는 당파에 따라서 편향된 감사를 할 가능성이 있기 때문에 독립적이고 중립적이면서 전문성을 가진 감사기관이 필요하다. 독립성 확보가 가능한 감사위원회라고 하는 합의제조직을 활용할 수 있다.
자치분권에 맞는 지방자치단체의 감사 방안
1. 통합적 감사체제의 구축
- 정치적 공간에서 작동하는 규칙적 감사와 관리적 공간에서 작동하는 기술적 관리감사를 연계ㆍ 조정해내는
통합적 감사
2. 정당정치의 발전 및 지방자치의 정착(지방의회의 활성화)
- 지방의회의 책임 아래 독립적이고 중립적이며 전문성을 가진 합의제 조직의 활용 필요성
3. 관리적 공간에서의 감사 : 효율적 관리통제의 시행
- 지방재정통제지표를 활용하여 지치단체의 성과를 효과적으로 설명할 수 있는 감사체제 구축
4. 시민참여감사의 활성화
- 시민들의 감사청구를 통한 감사체제에 시민 참여를 보장할 수 있는 장치(감사위원회) 설치
3. 관리적 공간에서의 효율적 감사체제 구축
자치단체장은 자치단체의 재정활동 내용을 담은 재정보고서를 행정자치부장관에게 제출하여야 하는데, 이때 자치단체 재정건전성을 진단하기 위한 지방재정분석지표를 활용하여 재정상황을 점검할 수 있어야 한다. 즉, 관리적 공간단위에서 고려해야 할 사안은 자치단체의 발전계획으로서 중장기발전계획을 입안하면서 사업의 프로그램화를 통해 자치단체의 재정활동이 그들의 성과를 설명해 줄 수 있는 감사체제로 만들어주어야 한다. 또한, 여기에서 측정 가능하고 지역적으로 국한될 수 있게 하여 관리될 수 있는 재정문제를 발견해내고, 건전한 재정활동 행위를 선별해 낼 수 있는 기구를 두어 통제해야 한다. 따라서 지방재정통제지표(Le tableau de board)를 자치단체가 추구하고자 하는 목표에 맞추어 작성하고, 여기에 지방자치단체의 재정상황의 경고메세지를 보내는 '주의(Clignotants)'에 의해 부여된 지침에 따라 재정활동을 수정해 나갈 수 있도록 해야 한다. 특히, 자치단체의 부채관리, 부속기관(공기업, 자치단체 특행기관등)의 재정상황을 정확히 진단할 수 있는 통제지표로 활용해야 할 것이다. 물론 올바른 관리통제는 지난 지방재정활동을 명확히 평가하는데 그치지 않고 앞으로의 미래가능성을 올바로 타진하는데 있기 때문에 그동안 재정활동을 근거로 자치단체의 재정활동의 약점과 2~5년의 상황을 예견할 잠재력 있는 가능성을 추적하는 미래분석적 내용도 담겨야 할 것이다(최진혁, 2012).
4. 시민참여감사의 활성화
지방자치단체의 행ㆍ 재정활동에 대한 감사체제는 시민들의 참여를 통한 감사가 하나의 기제로 작동할 수 있을 때 가능하다. 따라서 시민들이 감사청구를 할 수 있는 장치(감사위원회)를 두어 일정한 수의 시민들이 감사청구를 하게 되면, 감사위원회는 감사시행을 할 것인지 여부를 심의 의결하여 진행하도록 해야 할 것이다(김찬동 외, 2015).
