지구온난화에의 적응과 지자체

제1부 「그곳에 있는 위기」에 도전하는 수도 ․ 도쿄의 기후변동 대책

  올림픽 招致를 노리는 도시전략 “10년 후의 도쿄”를 작년 12월에 책정한 도쿄도. “세계에서 가장 환경부하가 적은 도시” 실현을 목표로 금년 6월에는 “도쿄도기후변동대책방침”을 공표. 2020년까지 혼실효과가스 배출량을 2000년에 비해 25% 삭감한다는 내용 등을 포함하고 있다. 한편, 온난화의 영향으로 지적되는 집중호우에 대한 대책이나 히트아일랜드(열섬) 대책도 급피치로 추진되고 있다. 수도․도쿄의 “완화”와 “적응”에의 대응을 살펴본다.

▶ 기후변동대책의 견인역을 목표로

   “기후변동에 대한 도쿄도의 기본인식은 「지금 그곳에 있는 직접적인 위기」. IPCC 제4차 보고서에 있는 것과 같이 2015년부터 2020년에는 세계의 CO2 배출량을 감소세로 전환할 필요가 있다. 도쿄의 1인당 CO2 배출량은 뉴욕이나 런던에 비하면 2~3할 정도 낮고 선진국 대도시 가운데에서는 에너지 효율이 높은 것으로 알려져 있다. 도에서는 나아가 대폭적인 CO2의 삭감을 향해 시책을 전개하는 것으로 기후변동대책 견인역으로서 세계에 공헌할 수 있다면 좋겠다고 생각하고 있다.

  도쿄도기후변동대책방침의 의의에 대하여 도쿄도 환경국환경정책부부참사인 고누마 씨는 다음과 같이 해설한다. 대책방침은 “제1의적으로는 국가에 책임을 두고, 국가 레벨에의 전략적인 방침과 목표를 명확히 하여 대응해야 하는 것이다”라고 말하면서 중장기적인 삭감목표나 실효성이 있는 구체적인 대책을 제시하지 않는 국가의 자세를 비판. 그러한 가운데 “도는 국가를 대신하여” “세계 최고수준의 대책 실시를 제기 우리나라의 기후변동대책을 리드해 나간다”라고 이시하라 지사다운 국가에 대한 선전포고가 포함되어 있다.

  대책방침에 있어서 도의 대응 포인트는 ①일본의 환경기술을 CO2 삭감을 향해 최대한 발휘하는 구조로 만든다 ②대기업, 중소기업, 가정 각각이 역할과 책임에 응한 CO2 삭감 구조를 만든다 ③당초 3~4년을 “저 CO2형 사회에의 전환시동기”라고 위치를 부여, 전략적․집중적인 대책을 실행 ④민간자금, 기금, 세제 등을 활용하여 필요한 투자는 대담하게 실행 한다는 네 가지 점이다.

  구체적인 대응책 가운에 눈에 띄는 것은 기업의 CO2 삭감의무를 보완하는 “배출량거래제도”와 “환경CBO"이다.

  배출량거래제도는 10년도(목표)에 도입할 예정으로 현재, 사업자나 NGO 등과의 스테이크홀더(stakeholder)․미팅을 거듭하고 있다.

  교토의정서가 인정하는 2방식의 거래제도 가운데 도에서는 “캡 앤드 트레이드(Cap And Trade)”를 채용하였다. 대상이 되는 것은 많은 대규모 사업소이지만, 도의 제도로는 중소규모사업소에 대해서도 메리트가 있다. 중소규모사업소가 에너지 절약대책 등으로 생겨난 삭감량을 대규모사업소에 판매할 수가 있기 때문이다. 도는 이러한 것에 의해 중소규모사업소에 에너지절약대책 촉진에 박차를 가하도록 하고 있다.

  중소규모사업소의 CO2 배출량은 도내의 산업․업무부문의 약 절반을 차지하고 있지만 대책이 늦어지고 있다. 최대의 이유는 자금부족. 여기서 생각해 낸 것이 환경 CBO다. CBO(사채담보증권) 자체는 03년 3월부터 실시하고 있기 때문에, 환경 CBO에서는 이 구조에 기후변동대책추진 시점을 포함시켰다.

  CBO의 일부를 도가 무이자로 구입하여, 기업의 사채발행이율을 인하하는 형태로 개인투자가를 향한 채권의 발행이나 자치체와의 연계도 실시한다. 금년도 가을 중에 스켐(scheme)을 결정하여 빠르면 년 내에 모집을 개시할 예정이다.

▶ 대책촉진 에리어를 함축한 호우대책

   금년 8월 28일, 도는 “호우대책기본방침”을 공표하였다. 호우나 그에 따른 수해가 빈발하고 있다 “대책촉진에리어”를 정한 가운데 금후 10년간에 실현해야 할 목표와 대책의 방향성을 나타내고 있다.

  배경이 된 것은, 05년 9월 4일에 일어난 호우. 도쿄 23자치구 서부를 중심으로 시간당 100mm를 넘는 기록적인 집중호우로 8개 하천이 범람 주택 약 6000동이 침수하였다.

  도는 이러한 피해상황을 접수, 06년 5월에 “호후대책검토위원회”를 설치. “하수도정비” 뿐만 아니라 자조․공조를 촉진하는 시점에서 빗물의 유출을 억제하는 “유역대책”이나 침수피해를 최소한으로 막는 “집짓기․거리만들기 대책” 등과의 감재대책을 일층촉진 ②호우나 침수피해의 발생빈도를 토대로 중점적인 대응을 추진하는 “대책촉진 에리어”를 설정 --- 하는 것 등을 내 놓았다.

  도시정비국도시기반부시설계획과과장보좌인 신가와 씨는 “종합치수대책을 도내 전역에 걸쳐 해야 하는가”라고 전제한 후에 방침의 특징에 대하여 말한다.

  “대책촉진에리어에 대하여 10년이라고 하는 기한 가운데 집중적이면서 효율적으로 대응해 나갈 것” 그리고 公助․自助․共助하는 가운데 관과 민의 역학분담을 명확히 한 것. 또 그 집행에 우선순위를 부여 널리 도민에의 이해를 구한 내용이 되어 있다“

  대책촉진 에리어는 도내 117개 우량관측소의 과거 데이터를 토대로 시우 50mm를 넘는 빈발지역으로 하였다. 집계결과, 환6통~환8통간의 특별구부의 서부와 다마서부, 또, 유역별로는 이시카미이천이나 칸다강 등 특정 유역에 호우가 빈발하다는 것을 알게 되었다. 시우 75mm 이상으로는 이시카미이시천과 칸다강 상류역인 區部북서부에 집중하는 경향도 있다.

  이러한 칸다강 등 7개소 “대책촉진유역”과 네리마구 나카무라지구 등의 “대책촉진지구”, 지하철이나 대규모지하거리 등의 “대책촉진시설”을 선정. 10년 후를 목표로 시우 55mm 강우까지 침수 등의 방지나 최대강우시에 있어서 생명안전 확보를 도모하였다. 아울러 장기적으로 시우 60mm 강우까지의 침수해소나 동 75mm 강우까지의 침수 등의 방지도 포함시켰다.

▶ 3단계의 기준으로 대책을 추진

   수해의 발생요인은 크게 “태풍성”과 “雷雨性”으로 나누어지지만 최근 10년간에서 보면 도내에서는 모두 증가하고 있지만 뢰우성으로는 시우 100mm를 넘는 경우도 적지 않다. 뢰우성 호우는 돌발적이면서 국소적으로 발생하는 것이 많아 재해대응이 늦어지는 경향이 많다. 하지만 도의 경우는 특정 지역․유역에 집중하는 경향이 있기 때문에 일정의 예방책을 강구하는 것은 충분하다.

  특정 지역․유역에 빈발하는 메카니즘도 해명되고 있다. 기본방침으로는 지구온난화와 폭우와의 관계는 물론 “히트아일랜드(열섬)”가 그 형성과정 가운데 가고시마灘․상모만․도쿄만의 해풍을 收束시키는 것에 의해 區部 북서부의 집중호우로 연결지어지는 것이 아닌가 하는 연구보고도 소개하고 있다. 또, 대책촉진지구는 원래가 농지나 삼림이었으나 급격한 市街化로 雨水침투능력이 낮은 토지이용으로 된 것도 요인이다.

  “하지만 원래의 자연으로 되돌릴 수 없다. 이에 도에서는 칸다강유역 등을 대상으로 지자체와 공동으로 공공시설이나 대규모민간개발에 일정규모의 우수저류침투시설을 설치하도록 지도하거나 개인주택의 저장시설 설치 등을 추진하고 있다”

  기본방침에서 특필해야 할 점은 호우대책의 목적을 ①수해로부터 도민의 생명과 신체를 지킨다 ②홍수시 필요불가결한 도시기능을 확보 한다 ③수해에 의한 재산피를 경감한다----라는 3항목에 근거를 목표를  종래의 답신 등 에서는 “침수해소” 밖에 없었던 기준에 “침수방지”와 "생명안전“ 등을 더해 3단계적인 대책을 추진한다고 하는 것이다.

  도에서는 특히 각 기준에 대한 시우량 등을 공표하고 있지는 않지만 당초 침수해소로 대략 50mm, 침수 등 방지로 75mm, 생명안전으로 100mm를 상정하고 있다. 하지만 복잡한 요소가 얽히기 때문에 수치에 얽메여서는 역으로 위험하다는 지적이 있어 수치를 내 걸지 않았다.

  금후는 기본방침에 의해 도쿄도판지하공간침수대책 가이드라인 작성이나 다카유카건축의 검토 등 현실에 따른 구체적인 대응책을 강구해 나갈 생각이다.

▶ 환7지구 지하에 조절지를 설치

   도는 지금까지 시우 50mm의 강우에 대한 수해대책을 추진해 왔다. 이 “시우 50mm"는 과거 3년에 1회 정도의 확률이었지만, 근년에는 다발화되고 있는 가운데 시우 100mm에 이르는 호우도 드물지 않게 되었다.

  대책촉진 에리어와 대책촉진유역의 대부분은 칸다강 유역에 속하고 있다. 반복되는 수해에 대응하기 위해 도에서는 20년 정도 전부터 순환7호선의 도로 지하에 너널을 건설. 10개 하천의 홍수를 유입시켜 도쿄만으로 유도 배수한다고 하는 대규모 프로젝트 구상이다. 통칭 “환7지구 지하하천” 총연장은 약 30km에 이른다.

  도는 우선 수해가 다발하는 칸다강 중류역을 대상으로 일부구간을 선행하는 형태로 “조절지”로서의 정비. 칸다강과 젠뿌쿠지강 등에 홍수 약 54만㎥를 저류한다. 연장 4.5km, 내경 12.5m의 터널을 완성시켰다. 그 때, 도는 조기에 사업효과를 발휘시키기 위해 공기를 2기로 나누었다.

  조절지의 효과는 절대적이었다. 93년의 태풍 11호(총우량 288mm, 시우47mm)로는 칸다강과 슈젠후쿠지강 유역의 3117호에 해당하는 가옥이 침수하였지만, 취수 개시 후 04년도 태풍 22호(총우량 284mm, 시우57mm)로는 46호로 격감하였다.

  그러나 다음해 05년 9월 4일 밤부터 5월 미명에 걸쳐 내린 집중호우로 칸다강 등이 범람. 스기나미구에서는 112mm의 기록적인 큰비가 관측되어 나카노구에 피난권고가 발령되었다. 당시, 조절지는 제1기사업분(총연장 2km)가 완성 여기에 칸다강의 홍수를 유입시켰지만 버텨내질 못했다.

  도에서는 이 시점에서 선택의 여지가 두 가지 있었다. 하나는 自助․共助․公助  등에 의한 피난. 나머지 하나는 완성이 가까워진 제2기 사업분과의 사이의 격벽에서 취수하는 것. 당시의 상황을 건설국하천부부참사인 타니모토씨는 이렇게 말한다.

  “중장비 등이 많이 남아있었지만 제2기 사업장으로 물을 흐르게 했다. 만약 제1기 사업장만으로 대처하려 했다면 더욱 심대한 피해를 입었을 가능성도 있다”

▶ 높아지는 소프트대책의 중요성

  시우 100mm급 집중호후의 경우에는 하드웨어보다 오히려 소프트웨어적인 면이 중요하다. 도는 “생명안전”을 지키기 위해 소프트웨어로서 홍수정보의 정확한 제공이나 피난체제의 구축을 구시정촌이나 소방청 등과의 연계를 도모해나가면서 추진하고 있다. 그 가운데 많은 구시정촌이 “홍수해저드맵”을 작성하여 각 호(집)에 배부하는 등 정보제공을 추진해 왔다.

  이 홍수 해저드맵은 시우 100mm를 넘는 호우가 쏟아질 경우 예상 침수상황과 피난장소 등의 정보를 기재한 것으로 각 구시정촌에서 독자적인 연구에 의해 만들어졌다.

  홍수해저드맵의 원래의 데이터는 도가 작성․공표한 “침수예상구역도”이다. 이 지도에는 홍수 시 위험한 장소와 함께 위험의 정도가 색깔별로 나누어져 있다. 직접적인 계기가 된 것은 00년 9월의 동해호우였다. 동 규모의 호우가 도쿄에 내렸을 경우를 상정하여 과거의 강우데이터나 지형 등을 토대로 해석, 지도에 표시하였다. 대규모 공사나 하수도정비 등과 병행 수시로 갱신작업을 하고 있다.

  각 지자체의 송수 해저드맵의 정비가 상당히 진전되었기 때문에 현재, 도에서는 하천의 범람예보 등 방송설비를 사용한 주지 등의 검토를 병행 추진하고 있다.

▶ 히트아일랜드(열섬) 대책과 도시 조성

   도쿄의 특정지역에 집중하는 호우의 요인이라고 할 수 있는 “히트아일랜드 현상”. 기온분포도를 그렸을 때, 등온선이 도시를 중심으로 갖혀 그 곳만이 섬과 같이 보인다고 해서 열섬=히트아일랜드라고 이름 붙여졌다고 한다. 최근 100년간의 평균기온의 상승은 세계평균이 0.7℃에 대하여 일본은 1℃. 하지만 도쿄의 오테마치는 실질적으로 3℃나 상승하고 있다. 국내의 타 대도시와 비교하여 도쿄는 평균적으로 0.5℃, 중소도시와의는 2℃나 높다.

  도는 03년 3월에 “히트아일랜드대책대응방침”을 책정 청 내의 횡단적인 연계로 공공시설에 있어서 옥상녹화나 보수성포장 등을 실시하여 왔다. 05년 4월에는4개소에 “히트아일랜드대책추진에리어”를 설정하여 국가나 구 등과의 협동으로 집중적인 대책을 추진하는 외, 동년 7월에는 민간 건축주나 설계자를 대상으로 지역에 맞는 대책메뉴를 정리한 “히트아일랜드대책가이드라인”을 공표하였다.

  이 가운데 지적되고 있는 것이 도시의 熱收支특성이다. 회계의 캐쉬․후로(cash flow accounting)에 해당하는 구조가 熱環境에도 있어, 이 가운데서도 히트아앨랜드의 원흉이라고 지적되는 것이 “습열”이라고 불려지는 콘크리트나 아스팔트 포장 등으로부터 나온 기온을 높이는 열이다. 日射에 의해 건물이나 地中에 축적되는 “전도열”은 냉방부하의 증대나 열대야의 원인이 되고 있다. 타 지방에서도 식물이나 토양으로부터 증발산에 소비되는 “潛熱”은 기온을 높이지 않는다.

  현재, 도가 구체적인 대책으로서 주력하고 있는 것이 高反射率塗裝이나 드라이미스트(DryMist)등의 “人工被覆對策”, 에너지의 面的 활용 등의 “人工排熱對策”, 건물 배치 연구 등에 의한 바람의 길 확보나 녹지보전 등 쿨 스폿 증가에 의한 “도시구조대책”. 顯熱과 전도열의 발생요인을 줄임과 동시에 잠열을 도시조성 가운데 포함시켜 도시의 열수지의 밸런스를 이루도록 하는 것이 노림이다.

  이전의 시책으로는 도청의회옥상의 녹화를 비롯 하수재생수에 의한 저류지구에의 도로撒水, 校庭 잔디화, 벽면녹화, 드라이미스트 공모사업, 히비야공원의 保水性블럭화, 쿨-루프 추진사업, 주차장 녹화모델사업 등이 있다. 환경국도시지구환경부계획조정과장인 타니우에 씨는 과제를 포함 이렇게 말하고 있다.

  “가구단위의 즉효적인 대책을 거듭해 나가는 것이 중요하다. 첫 번째 과제는 도시만들기의 근본적인 부분에 열환경의 개선을 요구해 나가는 것. 현재, 도에서는 환경기본계획의 재조정을 추진하고 있지만 도시만들기의 룰 가운에 히트아일랜드 대책을 포함시킬 필요가 있다.

  국내에도 벌써 온난화 영향을 받고 있다고 할 수 있는 도쿄의 대응은 국내외에로부터 주목을 받고 있다.