글/高島 進/재단법인전국시정촌진흥협회 상무이사

    역/최행연

  지방행정에 경쟁원리 도입 정책

  최근 일본에서는 PFI 제도나 지정관리자제도의 도입 등에 의해 공공서비스 분야에 민간의 참가를 촉진 경쟁원리에 내 놓은 것에 의해 보다 효율적인 서비스 제공을 하려는 경향이 강해지고 있다. 영국에서는 1980년대부터 이러한 생각에 근거한 각종 정책이 실행되어 민간기업의 경쟁원리와 경영노하우를 적극적으로 행정에 도입하는 움직임이 계속 되었고, 이러한 움직임이 일본의 정책에 있어서도 적잖이 영향을 미치고 있다고 생각되기 때문에 여기에서 이 움직임을 소개하고자 한다.

1. 강제 경쟁 입찰

  종래 영국에서는 일본과 마찬가지로 지방자치단체의 역할이라고 하는 각종 행정 서비스의 제공은 지자체 스스로에 의해 행하여지는 것이 통상이었다. 그러나 보수당이 정권을 잡은 1980년대부터 상황이 크게 변하기 시작하였다. 당시「노쇄한 대국」으로 야유를 받아 나라의 근본적인 재정립이 급선무였던 이 나라에서 정부․지방을 통한 공공부분에 민간의 경쟁원리를 도입하여, 효율화와 활성화를 도모하려는 보수당의 삿챠- 정권은 1980년 입법에 의해 지방자치체가 행하는 공공서비스의 제공에 있어서 경쟁 입찰의 실시를 의무화 하도록 하였다.

  영어명의 머리문자를 따서 CCT로 통칭되는 신제도는 지금까지의 지방자치체가 직영으로 해 왔던 업무 가운데 일정의 것을 민간기업과의 경쟁 입찰에 의해 하도록 요구되어졌던 것으로 민간에서 업무를 낙찰하게 되면 지자체의 직영 부분은 곧 폐지된다고 하는 엄한 것이기도 하였다. 이것은 공공 서비스 제공이 민간에 의해 이루어지는 것으로 이러한 방법을 사용하면 효율성이 뛰어나기 때문에 민간에 맡기는 것에 주저할 이유가 없었다.

이 경우, 공공의 역할은 민간에 의한 서비스 제공이 원활하고 정확하게 이루어지도록 하는 환경이나 조건의 정비를 철저히 하는 역할에 한하고 스스로 서비스의 공급주체가 될 필요는 없다고 하는 생각에 근거하고 있다.

  강제경쟁 입찰의 대상이 되는 업무는 당초에는 현업적인 것에서부터 시작 그 후에는 법개정에 의해 차례로 범위를 확대하여 법무․재무관리․ IT와 같은 전문성이 높은 부문까지 확대되어 이 제도는 지자체에 대하여 컬쳐-쇼크라고 하는 커다란 영향을 가져왔다.

  입찰에 승리 업무를 유치․확보하기 위하여 기존의 직영업체는 물론 신규로 참여하는  민간인도 코스트 삭감을 견뎌내지 않으면 안 된다.  특히, 코스트 의식이 비교적 희박했던 공공부문에 있어 입찰에서 지게 되면 직원은 일자리를 잃는 것을 의미하기 때문에 이 제도는 강열한 형태의 의식의 변화를 갖게 하여 자치체 직원의 신분, 대우에 크게 영향을 주었다. 대부분의 지자체에서는 인건비를 절약하기 위해 고용형태의 대폭적인 조정을 실시 현업부문을 중심으로 직원의 상근고용으로부터 파트타임 고용으로의 변화가 추진되었다. 또, 급여 수준의 정비도 동시에 실시되었다.

  또, 이 제도의 실시에 있어서는 급부적인 공공서비스의 내용 등에 대하여 국가가 작은 부분까지 기준을 제공하기 때문에 지자체는 그에 따라 입찰의 실시를 하도록 되어 있는 것이 많기 때문에 지방의 자주성 주체성이 손상을 받게 되는 결과를 가져왔다고 하는 뭄제점이 지적되었다.

 또, 입찰은 일정 연한을 지나면 다시 하도록 되어있지만, 민간인이 업무를 낙찰할 경우 직영업체의 해산 등으로 그 지역에 실질적인 경쟁자가 없어지게 되어 기간이 경과한 것에 따라 코스트 면에서 반드시 메리트를 기대할 수 없게 된다고 하는 사례도 보이게 되었다.

2. 베스트 벨류(best value)

  이러한 상황을 배경으로 1997년의 총선거에서 정권에 취임한 노동당은 지방으로부터 반대의 소리가 높았던 강제경쟁입찰제를 폐지하도록 했다 라고 말 하지만, 무조건적으로 이전의 직영제로 되돌리는 것을 인정할 이유는 없었다.  강제경쟁입찰이 갖는 많은 문제는 서비스 제공자를 결정하는 기준으로 코스트를 중요시 했던 점에 있었고, 공공부문에 민간인의 경쟁원리를 도입하려했던 의의 자체는 계속적으로 중요시 할 수 밖에 없었던 부분이었다. 따라서, 노동당 정부는 코스트와 함께 질적인 면도 중요시 하여 최적의 서비스 제공자를 결정하려는 제도를 새로이 도입하게 되었다. 이 새로운 제도가 베스트 벨류 라고 불려진다.

  서비스의 질 및 코스트라는 양면에서 최고인 것을 주민에게 제공하려고 하는 것이었다.  이 때, 코스트 평가에 비해 수법의 구체화가 보다 곤란하였던 질의 평가에 대해서는 각 서비스의 내용이나 수준을 객관적․계속적으로 계측 할 수 있도록 지표를 국가가 지정하고 그것에 의해 평가를 하도록 하고 있다.

  이 베스트 벨류 제도는 2000년 4월부터 실시에 옮겨졌다. 지방자치체는 우선 소관하는 모든 공공기관의 서비스 실적이나 현상을 평가, 그 것을 근거로 베스트 벨류 실행계획 책정이 의무화 되었다. 이 계획에서는 각 서비스에 대하여 5년 후의 질이 목표 설정 시에 있어서 전국 지자체의 상위 25%의 레벨에, 똑같이 5년 후의 코스트․효율성이 같은 클래스 자치체의 상위 25%에 각각 도달할 수 있도록 목표의 설정을 요구하고 있다. 목표를 실현하기 위한 구체적인 사무처리 방법은 각 자치체가 주민이나 민간단체 등의 관계자와 협의해서 결정하도록 되어 있다. 실재로는 PFI 방식을 포함한 민간위탁, 내부기관과 민간과의 협동 핵심부분의 직영과 관련부분 민간위탁 가운데 서비스의 성격이나 지역 내의 인적․ 물적 자원의 상황 등을 감안 최적인 것이 선택되도록 되어 있다.

  베스트 벨류의 실효성을 확보하기 위해, 자치체가 책정한 실행계획 전체의 내용 및 매년도의 실시 상황을 주민에게 공표함과 아울러, 정부도 각 지자체의 실시 상황을 체크 계획의 달성도에 따라 필요한 지도감독을 하고 있다. 지자체 가운데 특히 달성 상황이 나쁘거나 금후에도 개선의 전망이 보이지 않는다고 판단되는 것에 대해서는 업무의 처리 권한 그 자체를 당해 지자체가 회수 타 지자체 또는 제3자(민간기업 등)에 이전하는 극히 강한 방침조차 표시되어 있다.

  이 제도는 도입해서 2년이 지난 단계에서 다소 수정이 되었지만 전 공공서비스가 평가의 대상이 되어, 그 후 실행 결과의 여하와 관계없이 모든 자치체가 국가의 획일적인 검사를 받는 것으로부터 오는 煩瑣(번쇄) 등에 대한 지방자치체의 불만에 대응한 것으로 평가대상이 되는 공공서비스를 중점화하여 자치체의 업적개선상황을 보다 종합적으로 평가하도록 하고 있다. 또, 성적이 좋은 자치체에 대한 국가의 검사를 가볍게 해줌과 함께 그 자치체가 국가로부터 받게 되는 보조금 사용 용도를 자유화하는 등 행․재정의 자유도를 크게 하는 것도 정하여졌다. 지금까지「채찍」이 중심이었던 감이 있는 이 제도에 성적이 좋은 자치체에 대한「사탕=당근」도 준비되었다고 하는 것이다.

3. PFI

  최근에 일본에서도 적극적인 활용이 추진되고 있는 PFI는 1990년대에 영국에서 개발, 전개되어 온 정책으로 공공 서비스의 제공에 민간의 풍부한 자금과 뛰어난 기술력, 경영상의 노하우를 얻는 것을 목적으로 하고 있다. 즉, 지금까지 공공부문이 스스로 시설설비를 보유하고, 그것을 운영해서 주민에게 각종 서비스의 제공을 행하여 왔던 것에 대신해서 필요로 하는 공공서비스의 내용이나 수준을 민간부분에 알린 후, 그에 따라 민간이 만들어 내는 당해 서비스를 買取, 그 것을 주민에게 제공한다고 하는 형태가 되는 것이다.

  PFI는 기본적으로 공공이「서비스의 구입」을 한다고 하는 것으로 사업의 발주방식은 종래의 형태와 상당히 다르다. 즉, 종래에는 주민들의 서비스 제공에 필요로 하는 시설설비에 대해서 그 형상, 구조, 배치, 사용하는 자재 등 즉 업무에 필요로 하는「인푸트」를 표시하고 그에 따라 시행을 하도록 하는 형태로 발주를 하지만, PFI에서는 요구하는 서비스 그 자체의 내용이나 수준이라고 하는「아웃풋트」를 표시하여 발주를 한다. 한편, 민간 측에서는 표시된 「아웃풋트」를 가장 효율적으로 만족시키기 위한 시설설비의 설계나 관리운영의 방법을 검토하여 발주자인 공공기관에 제안한다. 발주자는 제안된 내용가운데 복수의 후보를 가려내 개발교섭을 실시한 후 제공된 서비스의 내용, 코스트, 관리운영면 등을 종합적으로 판단 최종적으로 가장 뛰어난 제안을 한 사람을 낙찰자로 결정한다.

  이와 같이, PFI는 공공기관에서 보면, 어려운 재정상황 가운데 민간의 자금을 활용하면서 사회자본의 정비나 공공서비스의 제공이 가능하고 동시에 설계나 관리, 운영 등의 면에서 민간이 보유하고 있는 혁신적인 기술이나 뛰어난 노하우를 이용하는 것이 가능하지만, 민간 서비스에 있어서도 종래는 공공부분이 독점했던 분야에 새로운 비즈니스 찬스가 생겨난다고 하는 메리트가 있는 것이다.

  1992년 메이져 보수당정권 하에 이 PFI 정책이 발표되어, 금후의 사회자본 정비를 목적으로 하는 국가의 사업은 모두 PFI에 의한 유효성의 검증을 받도록 하고 있고 PFI의 채용이 불리 또는 부적절한 경우에 한해서는 종래형의 사업실시를 인정한다고 하는 「원칙PFI, 예외로서 종래형 발주」로 하는 방침이 확정되게 되었다.  단, PFI에 의한 발주는 종래의 발주 방식에 비해 극히 광범위하면서 복잡한 절차가 필요하기 때문에 당초에는 PFI의 채용은 국가의 사업에 한정되었다.  1996년 성립한 블레아 노동당 정권은 보수당 정권에 의해 시작된 PFI의 효용을 평가하여, 가일층의 추진을 도모하도록 하고 있다.  그 일환으로 지방자치에의 PFI 사업에 소요되는 재정조치를 새로이 강구함과 아울러, 거기에서 얻어지는 노하우를 지방자치체 전체와 공유할 수 있도록 체제를 만들어 그 후 전국 지자체에서 PFI의 검토 및 채용이 급속히 추진되고 있다.

<참고사항>

- PFI（Private Finance Initiative) 제도란 ?

 공공시설 등의 건설, 유지관리, 운영 등을 민간의 자금, 경영능력 및 기술적 능력을 활용하여 행하는 새로운 수법