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[분권레터]재난관리기금 운용의 법적 한계와 문제점

작성자웹진관리자 작성일2020-04-09

정책공간

재난관리기금 운용의
법적 한계와 문제점

현재 코로나19로 인해 우리나라는 물론 전 세계가 위기에 처해있다. 감염병의 예상치 못한 급속한 확산 탓에 다수 국가에서 국민들의 이동을 제한하고 자택에 머무를 것을 권고하고 있는 상황이다. 우리나라는 선제적으로 ‘사회적 거리두기’ 운동을 전개하였고, 국민들은 자발적으로 외부활동을 자제하고 있다. 그러다 보니 소비는 위축되고, 경제활동은 둔화되어 지역의 영세자영업자·소상공인들은 몹시 어려운 가운데 처했다. 이를 위해 긴급히 이른바 ‘긴급재난지원금’의 지급을 결정하였고, 그 재원으로 ‘재난관리기금’을 활용하는 방안이 결정되었다. 이에 ‘재난관리기금’은 무엇이고, 어떤 방식으로 운용되며 그 법적인 한계와 자치적 관점에서의 문제점에 관해 살펴보자.

분권제도연구부장 김수연

재난관리기금은 무엇인가

재난관리기금의 법적 정의는 따로 없으나, ‘재난을 예방하고 재난 발생 시 구호와 복구를 위하여 지방정부가 적립하여 준비해 두는 의무 자금’을 의미한다.

각 지방정부에서 적립하고 있는 재난관리기금은 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 ‘재난안전법’) 제67조에서 ‘최근 3년 동안의 「지방세법」에 의한 보통세의 수입결산액의 평균연액의 100분의 1에 해당하는 금액’을 적립하도록 하고, 매년 적립액의 15%는 의무예치금액으로 적립하도록 하고 있다. 행정안전부에 의하면 현재 전체 규모는 약 3조 8천억 원에 이른다.

재난관리기금의
용도와 운용 및 관리

「재난안전법」 제68조는 재난관리기금의 용도·운용 및 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 「재난안전법 시행령」 제74조는 금년 1월에 그동안 사용할 수 있는 용도를 일일이 법규로 규정하던 열거주의(포지티브)방식에서 2가지 경우(국고보조사업의 지방비 부담분과 법령 상 계획에 반영되지 않는 사항에 드는 비용의 사용) 용도만을 제한하는 포괄주의(네거티브)방식으로 전면 개정하였다.

그러다가 지난 3월 31일 정부는 소상공인과 취약계층에 대한 지원 및 코로나19 대응을 위한 지방 재원 사업으로 재난관리기금과 의무예치금액을 사용할 수 있도록 하는 특례조항을 신설하였다. 이번 개정으로 인해 시행령에서 기금의 용도가 ‘조례로 정하는 것’이라는 틀은 유지하고 예외적 긴급성을 인정하여 조례의 개정 없이도 코로나19 대응을 위한 용도로 사용할 수 있도록 열어 준 것이다. 다만 시간적 제한을 두지 않았으므로 향후에도 코로나19의 발생으로 인해 경제적 어려움을 겪고 있는 소상공인, 취약계층에 대한 지원 및 재난관리의 필요성이 있을 경우에는 지속적으로 사용할 수 있다는 의미로 해석된다.

재난관리기금의 법적 성격

「재난안전법」 제1조 목적 규정을 보면 재난 및 안전관리에 관한 책임은 국가와 지방자치단체 모두의 공동 책임이고, 이와 관련한 사무의 성격 역시 국가사무와 지방의 자치사무가 혼재되어 있다. 「지방자치법」 제9조에 의하면 ‘감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역’은 지방의 자치사무이다. 「재난안전법」 제2조에 의하면 재난관리의 범위에는 ‘감염병의 확산에 의한 피해’도 포함되므로, 재난관리를 목적으로 지방의 자체재원으로 적립하고 있는 재난관리기금의 운용은 자치사무라고 보아야 하고, 그 용도에 관한 규정도 조례에 맡기는 것이 타당하다.

따라서 재난관리기금의 운용에 관하여 구체적인 항목을 정하고 그 범위 내에서만 조례로 제정하도록 한 (구)시행령[대통령령 제28591호]은 자치권 침해의 요소가 다분했다고 볼 수 있다. 그나마 금년 1월 개정으로 인해 특정 사항을 제외하고 ‘공공분야 재난관리 활동의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것’에 대해서는 사용할 수 있도록 자율성을 확대한 것은 제한되었던 지방의 자치권을 회복시켰다는 점에서 의의가 있다고 볼 수 있다.

재난관리기금의 한계

재난관리기금 운용에 관한 지방의 자치권이 회복되었으나 재난관리기금의 용도제한이 모두 해제된 것은 아니다. 이에 관해서는 본질적인 제한이 있는바, 기금의 근거법인 「재난안전법」 제2조와 제3조에 의해 재난에 대응한 조치에 기금을 사용하기 위해서는 재난의 발생이 국내에서 발생한 경우로 한정하고 있고, 해외재난을 ‘대한민국의 영역 밖에서 대한민국 국민의 생명·신체 및 재산에 피해를 주거나 줄 수 있는 재난으로서 정부차원에서 대처할 필요가 있는 재난’으로 정의함으로써 지방정부는 해외재난에 관해 대응할 수 있는 여지를 전혀 주지 않고 있다.

그리고 시행령 제74조에서 재난관리기금의 운용을 ‘지방자치단체가 수행하는 공공분야 재난관리 활동의 범위에서’ 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것으로 규정하고 있는바, 이는 지방자치단체의 재난관리에 관한 권한을 ‘공공분야’, ‘(법률로 정한)재난관리 활동’이라는 범위로 여전히 제한하고 있는 것이다. 예를 들면 지난해 말 중국 우한에서 코로나19가 급격히 확산되고 우리나라에서는 아직 감염이 본격적으로 전파되기 전에 각 지방정부에서 중국의 교류협력 도시들과의 우호 관계를 위해 지원의 필요성이 있을 당시, 재난관리기금을 사용하고자 하였으나 이상과 같은 제약으로 사용이 불가능하였다. 「해외긴급구호법」에서도 주체는 외교부장관만 규정하고 있고 지방정부의 주체성과 역할에 대한 규정은 없어 이를 근거로 할 수도 없었다.

지방정부의 자율성 강화

현재 지방정부의 재난관리기금의 문제는 지방의 자치사무 영역에 해당하는 기금의 운용을 법령에서 규정하여 본질적으로 제약하는 것은 자치적 관점에서 바람직하지 않다는 점이다. 재난관리기금도 그 재원은 국민의 세금이므로 특정 목적에 사용하여야 한다거나 특정 목적 외에는 사용할 수 없도록 한다거나 하는 등의 제한이 필요하다고 볼 수 있으나, 본질적으로 그러한 제한은 지방정부의 자치적 판단에 의해 이뤄져야 한다. 외국도시에 지원하는 것이 타당한가에 대한 정치적 판단도 해당 지방정부의 장과 의회, 주민이 할 수 있어야 한다.

그동안 지방정부의 재난관리에 관한 역할은 중앙정부의 국고보조에 의한 재난 대응과 복구 정도로 이해되어 왔으나 이제는 인식을 전환해야 한다. 지방정부는 지역 재난현장에서 신속하고 정확하게 대응할 수 있다는 점, 글로벌 시대에 국제사회에서 지방정부 간 교류와 협력은 때로는 중앙정부가 하지 못하는 영역을 보완해 줄 수 있다는 점에서 중앙정부와는 다른 역할과 관점이 필요하다. 이제 재난관리 대응과 지원, 기금운용 등에 관한 일차적 결정 주체는 지방이 되어야 한다.

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