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[분권레터]입법과정에서 지방영향평가제도의 도입방향
작성자웹진관리자
소속기관교육홍보부
작성일2021-12-09
정책공간
입법과정에서 지방영향평가제도의 도입방향
법률 제·개정 시 국가 중심의 사무배분과 국가의 지방자치단체에 대한 과도한 관여, 지방자치단체에 행·재정적 부담 전가 등 지방자치단체의 자율성 및 자치권을 침해하는 사례가 종종 발생하고 있다. 이에 입법과정에서 지방자치단체의 의견을 수렴하는 제도적 장치가 필요한데 아래에서 자세히 검토해 보고자 한다.
김희진 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부 연구위원
입법영향평가제도란 법령의 제·개정에 따른 영향을 분석하고 평가하여 그 결과를 입법에 반영하는 것을 의미한다. 그렇다면 지방영향평가제도란 무엇일까. 입법영향평가제도의 한 종류로서, 법안이 지방자치단체의 행·재정에 미치는 영향을 분석하고 평가하여 그 결과를 입법에 반영하는 것을 말한다.
물론 지방자치단체가 입법과정에 참여할 수 있는 제도는 국회 의견제출 제도 등 이미 존재하고 있지만, 이는 임의적 절차에 불과해 지방자치단체의 의견을 반영하기에는 실효성이 낮은 문제가 있다.
따라서 지방영향평가제도는 국회의원이 지방자치단체의 행·재정 등에 영향을 미치는 법률안 등 자치분권 관련 법률안을 발의할 경우, 종합적인 영향분석에 따라 국회입법조사처가 작성한 지방영향분석서를 함께 제출하도록 하여 국회 입법과정에서 지방자치단체의 의견이 충분히 논의될 수 있도록 하는 것이다.
지방영향평가제도와 유사한 것으로 「지방재정법」상 지방재정영향평가, 「국회법」상 비용추계서제출제도, 「지방자치법 시행령」상 자치분권 사전협의가 있다. 먼저 「지방재정법」상 지방재정영향평가란, 중앙관서의 장이 그 소관사무로서 지방자치단체의 경비부담을 수반하는 사무에 관한 법령을 제정하거나 개정하려면 미리 행정안전부장관의 의견을 들어야 하는 제도를 말한다. 그러나 이러한 제도는 정부 내의 재정관리 장치로서 평가결과는 국회에 제출되지 않는다. 즉 평가대상에 의원발의 법률안 및 기타 의안은 적용되지 않아 본질적인 한계가 있다.
[참고 1]
<지방재정법>
제25조(지방자치단체의 부담을 수반하는 법령안) 중앙관서의 장은 그 소관 사무로서 지방자치단체의 경비부담을 수반하는 사무에 관한 법령을 제정하거나 개정하려면 미리 행정안전부장관의 의견을 들어야 한다.
제25조(지방자치단체의 부담을 수반하는 법령안) 중앙관서의 장은 그 소관 사무로서 지방자치단체의 경비부담을 수반하는 사무에 관한 법령을 제정하거나 개정하려면 미리 행정안전부장관의 의견을 들어야 한다.
「국회법」상 비용추계서제출제도는 의원, 위원회, 정부가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의 등 하는 경우에는 그 의안이 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출해야하는 것을 말한다. 이러한 비용추계서제출제도는 의안시행에 수반되는 예상비용에 대한 추계 및 재원조달방안내용으로 지방자치권 차원에서 지방자치단체의 재정부담 측면을 독자적으로 고려한 것은 아니어서 한계가 있다.
[참고 2]
<국회법>
제79조의 2(의안에 대한 비용추계 자료 등의 제출) ① 의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 국회예산정책처에 대한 비용추계요구서를 제출한 경우에는 제58조제1항에 따른 위원회의 심사 전에 국회예산정책처의 비용추계서를 제출하여야 한다.
② 위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다.
③ 정부가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하여야 한다. 이하 생략
제79조의 2(의안에 대한 비용추계 자료 등의 제출) ① 의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 국회예산정책처에 대한 비용추계요구서를 제출한 경우에는 제58조제1항에 따른 위원회의 심사 전에 국회예산정책처의 비용추계서를 제출하여야 한다.
② 위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다.
③ 정부가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하여야 한다. 이하 생략
「지방자치법 시행령」상 자치분권 사전협의는 중앙행정기관의 장이 지방자치단체의 행·재정 등에 영향을 미치는 사무의 신설·변경·폐지에 관한 사항, 지방자치단체나 그 장에 대한 국가사무의 위임에 관한 사항, 지방자치단체가 수행하는 사무에 대한 국가의 지도·감독에 관한 사항과 관련하여 소관 법령을 제정 또는 개정하려는 경우에는 사전에 행정안전부장관과 협의하여야 하는 제도를 말한다. 이것은 정부 입법과정에서 지방자치단체의 참여를 보장한다는 점에서 과거보다 진일보 했다고 평가할 수 있지만, 해당 제도 역시 자치분권 사전협의 대상에 의원발의안 및 기타 의안은 포함되지 않아 본질적인 한계가 있다. 즉 사무배분의 원칙 및 기준 위반 또는 지방자치권 침해 소지가 있는 법률의 하위법령은 법률의 제·개정 단계에서부터 우선적으로 개선이 이루어져야 하기 때문에 자치분권 사전협의를 통해 관련 문제를 해결하기는 어렵다.
[참고 3]
<지방자치법 시행령>
제10조의 2(자치분권 사전협의) ① 중앙행정기관의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 관련하여 소관 법령을 제정 또는 개정하려는 경우에는 사전에 행정안전부장관과 협의(이하 “자치분권 사전협의”라 한다)해야 한다.
1. 지방자치단체의 행정·재정 등에 영향을 미치는 사무의 신설·변경·폐지에 관한 사항
2. 지방자치단체나 그 장에 대한 국가사무의 위임에 관한 사항
3. 지방자치단체가 수행하는 사무에 대한 국가의 지도·감독에 관한 사항 이하 생략
제10조의 2(자치분권 사전협의) ① 중앙행정기관의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 관련하여 소관 법령을 제정 또는 개정하려는 경우에는 사전에 행정안전부장관과 협의(이하 “자치분권 사전협의”라 한다)해야 한다.
1. 지방자치단체의 행정·재정 등에 영향을 미치는 사무의 신설·변경·폐지에 관한 사항
2. 지방자치단체나 그 장에 대한 국가사무의 위임에 관한 사항
3. 지방자치단체가 수행하는 사무에 대한 국가의 지도·감독에 관한 사항 이하 생략
미국의 재정지원 없는 위임명령 개혁법 UMRA(Unfunded Mandates Reform Act)
미국은 연방정부에 의한 적절한 재정지원 없는 위임명령 부과를 억제하기 위해 재정지원 없는 위임명령 개혁법(UMRA)을 제정하였다. 미국 의회예산처(Congressional Budget Office: CBO)는 법안에 UMRA에서 정의한 위임명령이 포함되어 있는지 여부와 법안이 발효된 후 지출비용이 기준액 보다 큰 지 여부를 밝히는 ｢위임명령보고서｣를 미의회 수권위원회(Authorizing Committee)에 제출하도록 하고 있다. 특히 세출법안을 제외한 모든 법안, 공동결의안 등의 수권위원회 심사보고서와 의회의사록에 미국 의회예산처가 제공하는 ｢위임명령보고서(비용추계포함)｣를 첨부하여, 연방정부의 지방재정에 대한 부담전가를 제한하고 있다.
일본의 지방재정법
일본 지방재정법 제10조부터 제10조의 4까지는 국가가 경비를 부담해야 하는 요건과 더불어 해당 경비의 세목을 열거하고 있다. 특히 동법 제13조 새로운 사무를 수반하는 재정조치와 관련하여, 재원조치에 관하여 불복하는 지방공공단체는 그 의견서를 가지고 내각을 경유하여 국회에 제출할 수 있다.
[참고 4]
<일본 지방재정법>
제10조(국가가 전부 또는 일부를 부담하는 법령에 근거하여 실시하여야 하는 사무에 요하는 경비) 지방공공단체가 법령에 근거하여 실시하여야 하는 사무로 국가와 지방공공단체의 이해관계가 있는 사무 가운데 그 원활한 운영에 기여하기 위하여는 그리고 국가가 나서서 경비를 부담할 필요가 있는 다음에 열거하는 것에 대해서는 국가가 그 경비의 전부 또는 일부를 부담한다.
각호 생략
제10조의 2(국가가 그 전부 또는 일부를 부담하는 건설사업에 요하는 경비) 지방공공단체가 국민경제에 적합하도록 종합적으로 수립된 계획에 따라 실시하여야 하는 법률 또는 정령에서 정하는 토목 그밖에 건설사업에 요하는 경비에 대해서는 국가가 그 경비의 전부 또는 일부를 부담한다.
각호 생략
제10조의 3(국가가 일부를 부담하는 재해 관계 사무에 요하는 경비) 지방공공단체가 실시하여야 하는 법률 또는 정령에서 정하는 재해 관계 사무로 지방세법 또는 지방교부세법에 따라서 그 재정수요에 적합한 재원을 얻는 것이 곤란한 것을 행하기 위하여 필요한 다음에 열거하는 경비에 대해서는 국가가 그 경비의 일부를 부담한다.
각호 생략
제10조의 4(지방공공단체가 부담할 의무를 가지지 않는 경비) 오직 국가의 이해관계가 있는 사무를 행하는데 필요한 다음에 열거하는 경비에 대해서는 지방공공단체는 그 경비를 부담할 의무를 지지 않는다.
각호 생략
제12조(지방공공단체가 처리하는 권한을 가지지 아니한 사무에 요하는 경비) ① 지방공공단체가 처리할 권한을 가지지 아니하는 사무를 행하기 위하여 필요한 경비에 대해서는 법률 또는 정령으로 정하는 것을 제외하고는 국가는 지방공공단체에 대해서 그 경비를 부담시키는 조치를 해서는 아니된다.
② 제1항의 경비는 다음에 열거하는 것으로 한다.
각호 생략
제13조(새로운 사무에 수반하는 재정조치) ① 지방공공단체 또는 그 경비를 지방공공단체가 부담하는 국가기관이 법률 또는 정령에 근거하여 새로운 사무를 행할 의무를 지는 경우에는 국가는 그를 위하여 필요한 재원에 대해서 필요한 조치를 강구하여야 한다.
③ 내각은 전항의 의견서를 수취한 때에는 그 의견을 첨부하여 지체 없이 국회에 제출하여야 한다.
제10조(국가가 전부 또는 일부를 부담하는 법령에 근거하여 실시하여야 하는 사무에 요하는 경비) 지방공공단체가 법령에 근거하여 실시하여야 하는 사무로 국가와 지방공공단체의 이해관계가 있는 사무 가운데 그 원활한 운영에 기여하기 위하여는 그리고 국가가 나서서 경비를 부담할 필요가 있는 다음에 열거하는 것에 대해서는 국가가 그 경비의 전부 또는 일부를 부담한다.
각호 생략
제10조의 2(국가가 그 전부 또는 일부를 부담하는 건설사업에 요하는 경비) 지방공공단체가 국민경제에 적합하도록 종합적으로 수립된 계획에 따라 실시하여야 하는 법률 또는 정령에서 정하는 토목 그밖에 건설사업에 요하는 경비에 대해서는 국가가 그 경비의 전부 또는 일부를 부담한다.
각호 생략
제10조의 3(국가가 일부를 부담하는 재해 관계 사무에 요하는 경비) 지방공공단체가 실시하여야 하는 법률 또는 정령에서 정하는 재해 관계 사무로 지방세법 또는 지방교부세법에 따라서 그 재정수요에 적합한 재원을 얻는 것이 곤란한 것을 행하기 위하여 필요한 다음에 열거하는 경비에 대해서는 국가가 그 경비의 일부를 부담한다.
각호 생략
제10조의 4(지방공공단체가 부담할 의무를 가지지 않는 경비) 오직 국가의 이해관계가 있는 사무를 행하는데 필요한 다음에 열거하는 경비에 대해서는 지방공공단체는 그 경비를 부담할 의무를 지지 않는다.
각호 생략
제12조(지방공공단체가 처리하는 권한을 가지지 아니한 사무에 요하는 경비) ① 지방공공단체가 처리할 권한을 가지지 아니하는 사무를 행하기 위하여 필요한 경비에 대해서는 법률 또는 정령으로 정하는 것을 제외하고는 국가는 지방공공단체에 대해서 그 경비를 부담시키는 조치를 해서는 아니된다.
② 제1항의 경비는 다음에 열거하는 것으로 한다.
각호 생략
제13조(새로운 사무에 수반하는 재정조치) ① 지방공공단체 또는 그 경비를 지방공공단체가 부담하는 국가기관이 법률 또는 정령에 근거하여 새로운 사무를 행할 의무를 지는 경우에는 국가는 그를 위하여 필요한 재원에 대해서 필요한 조치를 강구하여야 한다.
③ 내각은 전항의 의견서를 수취한 때에는 그 의견을 첨부하여 지체 없이 국회에 제출하여야 한다.
지방영향평가제도와 관련하여 몇 가지 쟁점을 검토하고, 도입방향을 설정해보고자 한다. 첫째, 제도의 명칭이다. 이 제도는 국회의 입법권에 대한 개입으로 비춰질 여지가 있으므로 그 명칭에 있어서는 객관적이고도 명확할 필요가 있다. 따라서 지방의 행정과 재정에 미치는 영향을 평가한다는 의미에서 지방영향평가제도라고 정하는 것이 가장 바람직할 것으로 생각된다.
둘째, 평가시기이다. 입법평가에 있어서는 사전평가, 병행평가, 사후평가가 있을 수 있다. 입수된 정보의 불확실성 등으로 정확한 분석은 어려울 수 있지만, 법안의 초안 단계에서부터 분석결과를 반영하여 객관적인 입법이 가능하도록 하기 위해서는 사전평가의 형태가 적절할 것으로 생각된다. 따라서 국회의원이 지방자치단체에 행·재정적 영향을 미칠 것으로 예상되는 법률안을 발의하고자 하는 경우 지방영향분석서를 첨부하여 제출하는 방안으로 추진할 수 있다.
셋째, 담당기관이다. 해당 평가를 검토하는 기관으로는 성질상 국회사무처의 법제실, 국회입법조사처, 법제사법위원회, 행정안전부 등이 적절할 것으로 예상되지만, 의원발의안에 대한 평가이다 보니 권력분립의 원칙상 정부기관보다는 국회 소속기관으로서 전문적인 입법 및 정책 조사분석 기관인 국회입법조사처에서 담당하는 것이 더 타당할 것으로 생각된다.
넷째, 이렇게 국회입법조사처에서 검토한 지방영향분석서는 국회 상임위원회 전문위원이 법률안에 대한 검토보고서 작성 시 참고하여 작성할 수 있도록 한다. 그리고 상임위원회는 법률안 심사 시 지방영향분석서와 관련하여 필요한 경우에는 지방자치단체 및 지방4대협의체의 의견을 들을 수 있도록 한다.
지방4대협의체 등 지방 유관기관의 의견제출 및 제출된 의견에 대한 구속성과 관련하여, 입법권은 국회의 전속적 권한이기 때문에 지방자치단체 등의 의견에 구속성을 부여하는 것은 쉽지 않아 보인다. 따라서 이러한 지방영향분석서의 내용에 대한 구속성보다 지방영향분석서의 제출에 대한 절차 구속성을 강제할 수 있을 것으로 생각된다.
마지막으로 일본의 사례와 같이 국가의 재원 부담 조치에 불만이 있을 경우, 지방자치단체가 불복할 수 있는 수단을 마련하여 지방자치단체가 최대한으로 지방자치권을 보장할 수 있는 환경을 마련하여야 할 것이다.
- 담당팀 : 정책연구실
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