Ⅰ. 지방분권 개헌과 각종 후속법 제정 프랑스는 2017년 1월 현재 본토 면적이 55.2만㎢(해외 포함 67.5만㎢)로 남한의 약 5배이고, 인구는 6,403만 명(해외 포함 6,612만 명)이다. 지방자치단체(본토)는 코뮌(시･읍･면) 35,287개(평균 인구 1,815명), 데파르트망(도) 96개(67만 명), 레지옹(지역 또는 광역도) 13개(평균 인구 493만 명)이다. 코뮌은 쓰레기 수거･처리, 상수도 공급, 도시계획, 도심교통, 초등교육(시설･운영), 호적사무, 도서관, 박물관 등, 데파르트망은 사회복지･보건, 중학교육(시설･운영), 농촌시설관리･계획 등, 레지옹은 지역발전 관련 기반시설 확충, 지역계획, 고등학교(시설･운영), 직업교육 등을 주로 담당한다.
프랑스는 1981년에 프랑수아 미테랑(François Mitterrand)이 대통령에 당선된 후 국가행정구조 개혁의 일환으로 1982년부터 지방분권법을 제정하고 지방분권을 실시하였다. 지방분권 시행과정에서 중앙 관료가 제동을 걸고, 지방재정 확충 등이 기대에 미치지 못하자 지방분권을 확고히 보장하기 위해 개헌이 추진되어 2003년 3월에 헌법이 개정(국가조직 지방분권화, 보충성 원칙, 자치재정, 실험규정, 자치입법권, 권한배분 및 이양 등)되었다. 지방분권 개헌 이후 자치단체실험법(2003.8.), 자치재정법(2004.7.), 지방의 자유와 책임법(2004.8.), 자치단체개혁법(2010.12.), 신코뮌제도개선법(2015.3.), 신지역조직법(2015.8.) 등 후속법이 제정･시행되고 있다.


Ⅱ. 자치단체 통합(광역･기초), 메트로폴(대도시연합) 신설 프랑스는 지방자치단체개혁법(2010.12.) 제정 이후 오랫동안 논의의 대상이 되었던 광역 및 기초자치단체 통합을 단행하였다. 즉 ‘지역 전략을 수립할 수 있는 역량’을 갖도록 유럽 다른 나라의 ‘지역’에 상응하는 규모로 2016년 1월부터 본토의 22개(평균 인구 약 300만 명)를 13개(평균 인구 약 500만 명)로 통합하고 권한을 강화하였다. 2015년 8월에 공포된 ‘신지역조직법(NOTRe법)’에 따르면 레지옹은 도의 권한(도로, 중학교 관리, 도시 간 및 학교 교통, 항만 등)의 레지옹으로 이양과 함께 레지옹계획수립(폐기물계획, 경제발전･혁신･국제화계획, 관광발전계획 등)의 권한이 강화되었다. 이 레지옹은 광역행정 수요에 부응하기 위해 1959년에 신설, 1972년 영조물법인 지위, 1982년 지방자치단체 지위, 2003년 헌법 규정, 2015년 레지옹 통합 및 권한 강화 등과 같은 개혁이 지속되고 있다.

* : 리옹메트로폴 제외; ** : 1999.7.12법에 따라 폐지 후 2002년에 대도시공동체(CU), 중도시공동체(CA), 농촌공동체(CC)로 변경
*** : 고유세원은 직접지방세(주거세, 건축세, 토지세) **** : 자료 없음
자료 : Ministère de l'intérieur. Les collectivitées locales 2017 내용을 토대로 작성

기초자치단체인 코뮌은 2,000명 미만이 전체의 85%를 차지할 정도로 규모가 작아 다양한 형태의 협력체를 구성하고 있다. 자치단체 간 협력체는 <표>에서 보는 바와 같아 크게 보면 조합형과 연합형으로 나눌 수 있다. 조합형은 오랜 역사(1890년 설치)를 가지고 가스, 전기, 상･하수도, 교통, 치수, 관개 등의 분야에서 주로 활용되었는데, 자치단체 간 이해관계가 대립되는 경우 지역발전정책을 추진하는 데 한계가 있었다. 이에 따라 1950년대부터 도시로의 인구 집중이 심화되면서 지역발전정책과 연계하여 연합형이 도입되었다. 연합형은 법률에 의해 의무사무가 정해지며, 지방세와 세외수입 등의 재원으로 운영된다.
조합형은 2017년 1월 현재 단일사무조합(SIVU) 7,384개, 복합사무조합(SIVOM) 1,085개, 혼합조합 2,794개, 대도시조합(Pôle métropolitain) 14개, 농촌지역균형조합(Pôle d’équilibre territorial et rural) 90개, 지역공공조합(Etablissement public territorial) 11개로 총 11,378개이다. 연합형은 2017년 1월 현재 메트로폴(Métropole : 대도시연합) 14개, 대도시공동체(Communautés Ubaines : CU) 15개, 중도시공동체(Communautés d'agglomération : CA) 219개, 농촌(코뮌)공동체(Communautés de Cmmunes : CC) 1,018개로 총 1,266개이다. 대도시공동체는 대도시 지역, 도시공동체는 중간 규모 도시, 농촌공동체는 농촌과 소도시 관리를 위하여 고안된 것이다. 최근에 글로벌 차원에서 대도시권 경쟁력을 강화하고, 도시의 당면 문제를 개선하기 위하여 ‘자치단체개혁법(2010.12.16)’과 ‘메트로폴(Métropole) 승인 및 지역공공사업 현대화법(2014.1.27)’이 제정되어 새로운 형태의 ‘대도시연합’이 신설되었다. 메트로폴은 기존의 지역조직이 통합적 공공정책의 시행을 강하게 요구하는 도시 현실을 충분히 고려하지 못하였을 뿐만 아니라, 유럽이나 국제적 도시권 간의 경쟁이 지속되어 기존 대도시공동체(CU)에 비해 보다 적합한 새로운 거버넌스가 요청됨에 따라 신설되었다. 메트로폴은 2010년 12월의 지방자치단체개혁법에 따라 ‘니스 코트 다쥐르 메트로폴(Métropole Nice Côte d'Azur)’이 2012년 1월에 신설되었다. 2014년의 ‘메트로폴 승인 및 지역공공사업 현대화법’은 2010년 12월 자치단체개혁법의 메트로폴 인정기준(고용권 인구)을 50만 명에서 40만 명으로 수정하였고, 이에 따라 2017년 1월 현재 14개 메트로폴(Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpellier 등)이 설치되어 있다. 프랑스에서 가장 큰 3개 메트로폴, 즉 그랑파리(Grand Paris : 704만 명), 엑스･마르세이유･프로방스(Aix-Marseille-Provence : 188만 명) 및 리옹(Lyon : 135만 명) 메트로폴은 다른 메트로폴과 달리 특수지위를 갖는다. 2016년 1월에 신설된 그랑파리 메트로폴은 파리와 3개 도의 124개 시로 구성(인구 703만 명)되는 도시 간 협력체(intercommunalité)이다. 엑스･마르세이유･프로방스 메트로폴은 3개 도 내의 기존 6개 도시 간 협력체, 즉 1개 대도시공동체(CU), 4개 중도시공동체(CA) 및 1개 신도시연합을 통합한 93개 시로 구성된(인구 183만 명) 도시 간 협력체이다. 2015년 1월에 설치된 리옹 메트로폴(métropole de Lyon)은 리옹 대도시공동체(CU de Lyon)에서 전환되었는데 메트로폴과 도(의결기관 및 집행기관) 권한을 동시에 수행하는 자치단체이며, 자치단체 간 협력체가 아니다. 메트로폴은 지역정비, 경제, 생태, 교육, 문화 발전계획을 추진하며, 이를 위해 경제발전, 도시계획, 주거, 교통 및 기반시설, 교육 그리고 도 및 지역에 의해 이양된 일부 권한을 갖는다. 메트로폴은 글로벌 차원의 지역발전에 대한 권한과 지원이 강화되고, 지역발전과 경쟁력에 필요한 보충적 권한을 행사하기 위해 다른 자치단체 및 국가와 협약을 체결한다. 특히 새로운 위상을 갖게 된 메트로폴은 도시정책, 에너지재생, 재개발, 경제발전 등의 분야에서 독자적 권한을 갖는다.
2015년 3월의 신코뮌제도개선법에 따라 1,760개 코뮌이 517개로 통합되고(2016년 317개, 2017년 200개), 1,200개 코뮌이 2017년 1월에 폐지되었다. 2017년 현재 10만 명 이상인 코뮌 42개 중에서 대부분의 코뮌이 인구가 증가하고 있고, 이 중에서 7개 코뮌(리옹, 낭트, 몽펠리에 등)은 5% 이상 인구 증가를 나타내고 있다. 고유세(주거세, 건축세, 토지세 등)를 갖는 자치단체 간 협력체도 2017년에 대규모 통합을 통해 2,062개가 1,266개로 감소되었으며, 특히 1만 5천명 미만인 자치단체 간 협력체는 통합에 따라 2016년 1,255개에서 2017년 342개로 줄었다.

신규 메트로폴(Métropole) 현황

Ⅲ. 정책적 시사점 프랑스는 민주적이고 경쟁력 있는 미래를 위해 1982년 지방분권법 제정을 통한 지방분권 단행(좌파 정부) 이후 2003년 지방분권 개헌(우파 정부)을 정권을 초월하여 추진한 것은 우리에게 교훈을 준다. 또한, 글로벌 경제시대를 맞이하여 지역의 자율성과 경쟁력이 중시되는 추세를 고려하여 최근에 레지옹 통합과 권한 확대를 통해 광역권 정책을 강화하고 있는 점은 주목할 필요가 있다. 한국의 현행 지방행정구조의 경직성과 정치･경제･생활공간의 괴리 등의 문제를 해소하고, 지역발전의 효과 창출을 위해서는 광역 차원의 행정체제(시･도 통합, 도 지위 및 기능 재정립 등) 개편을 검토할 필요가 있다.
프랑스는 비수도권의 도시와 농촌은 과거의 활력을 잃고 인구가 감소하였는데, 최근에 대부분의 도시와 농촌에서 인구가 증가하고 발전하는 추세를 나타내고 있다. 특히 툴루즈, 낭트, 리옹, 마르세이유, 스트라스부르 등의 도시들은 지역혁신과 자치단체 간 협력을 통해 일자리 창출과 경제가 활성화되면서 활력이 넘치고 감소하였던 인구도 지속적으로 증가하고 있다. 자치단체 간 협력을 활성화하기 위하여 지역 여건과 필요성에 따라 이용할 수 있는 각종 협력 유형(조합형, 연합형)을 마련하고, 지속적으로 개선하면서 활용하고 있다. 우리나라는 인구감소에 따른 지역산업 쇠퇴 등 지방소멸 위기 상황에서 인접 자치단체 간 연계･협력의 필요성이 증대되고 있다. 문재인 정부는 ‘자치분권 종합계획(2018년 9월 11일 국무회의 의결)’의 6대 전략의 하나로 ‘중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화’를, 33개 과제 중의 하나로 ‘자치단체 간 협력 활성화 지원’을 채택하고 있다. 우리나라의 현재 제도화되어 있는 협력 방식은 행정협의회, 사무위탁, 지방자치단체조합 등에 국한되고 지자체 간의 경쟁과 이해 부족으로 인해 매우 제한적으로 운용되고 있다. 따라서 현행 지방자치법 등의 제도적 미비점을 개선(자치단체조합의 법적 지위 및 자율성 강화, 광역연합 제도 도입, 협약 제도 보완 등)하여 프랑스와 같이 지자체의 특성에 맞게 활용할 수 있는 협력 유형을 다양화하고, 이를 적극 활용하는 방안을 강구할 필요가 있다.