지난 9월 11일 대통령 소속 자치분권위원회는 『자치분권 종합계획』을 발표하였다. 『자치분권 종합계획』은 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 지방분권특별법) 제5조에 근거하여 자치분권위원회가 자치분권 및 지방행정체제 개편을 효과적으로 추진하기 위하여 반드시 수립하여야 하는 계획이다. 이번에 발표된 『자치분권 종합계획』은 작년 10월 26일 대통령과 시･도지사 간담회에서 보고된 ‘자치분권로드맵(안)’을 토대로 하여 권역별 현장토론회 및 지방정부와 중앙정부, 일반 국민의 의견을 수렴하여 마련한 것이다.


『자치분권 종합계획』의 주요 내용 자치분권위원회에서 발표한 바에 따르면, 『자치분권 종합계획』은 ‘우리 삶을 바꾸는 자치분권’이라는 비전과 ‘주민과 함께하는 정부, 다양성이 꽃피는 지역, 새로움이 넘치는 사회’라는 목표 아래, 자치분권 실현을 위한 6대 추진전략과 33개 과제로 구성되었다.
구체적인 6대 추진 전략으로는 주민주권 구현, 중앙권한의 획기적인 지방이양, 재정분권의 강력한 추진, 중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화, 자치단체의 자율성과 책임성 확대, 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선을 제시하였다. 그리고 각 추진 전략에 따른 과제를 제시하고 있는 바, 먼저 주민주권의 구현에 관해서는 주민참여권을 보장하고, 숙의 기반의 주민참여 방식을 도입하고, 주민자치회의 대표성을 제고하며, 조례 제･개정의 주민직접발안제도를 도입하고, 주민소환 및 주민감사청구 요건을 합리적으로 완화하며, 주민투표 청구대상과 주민참여예산제도를 확대하는 등 주민참여의 확대를 통해 대의민주주의의 한계를 보완하겠다고 밝혔다.
두 번째, 중앙권한의 획기적인 지방이양을 위해 ‘지방이양일괄법’을 제정하여 미이양되었던 사무를 지방으로 조속히 이양하고, 이에 따른 행･재정 지원을 위해 ‘(가칭)비용평가위원회’를 설치할 예정이며, 자치분권 법령 사전협의제를 도입하고, 광역단위 자치경찰제를 도입하여 2019년부터 시범실시를 거쳐 현정부 임기 내 전국 확대 실시를 목표로 설정하였다.
세 번째, 강력한 재정분권의 추진으로서 국세와 지방세의 비율을 현재 8:2에서 7:3을 거쳐 6:4로 개편하여 지방세입 확충 기반을 강화하며, 국고보조사업과 지역상생발전기금을 합리적으로 개편하겠다는 계획이다.
네 번째, 중앙-지방 및 자치단체 간의 협력을 강화하기 위해 ‘중앙-지방협력기구’를 설치･운영하여 대통령과 자치단체장 간의 만남을 정례화하고, 특별지방자치단체 도입 등 다양한 방식으로 지방자치단체 간 협력을 활성화하며, 제주와 세종의 자치분권 모델을 정립하기 위하여 권한 이양 등 자율성 확대 방안을 추진하겠다고 명시하였다.
다섯 번째, 자치단체의 자율성과 책임성을 확대하는 구체적인 과제로써 자치단체의 조직･인사･재정 등 자율성을 확대하는 한편, 지방의회의 인사권 독립 및 의회운영의 자율성과 투명성을 동시에 제고하고, 획일적인 자치단체의 형태를 다양화하여 주민이 선택할 수 있도록 한다는 계획이다.
마지막 여섯 번째로, 장기적으로 지방행정체제 개편 및 지방선거제도 개선방안을 모색하겠다고 밝혔다.

자치분권 종합계획의 추진전략과 세부과제명은 위의 <표>와 같다.


『자치분권 종합계획』의 의미와 한계 우선 『자치분권 종합계획』에서 주민의 참여권을 강조하고 이를 제일 먼저 제시한 점은 오늘날 지방자치의 실시와 지방분권을 추진하고자 하는 궁극적 목적이 주민을 위한 지역정치의 실현에 있다는 것을 이해하고 잘 드러내고 있다고 평가할 수 있다. 지방자치의 주인은 궁극적으로 주민이고, 국가로부터 자치단체가 통치권을 분할받았다고 보더라도(단체자치) 주민의 역할과 권한 확대의 중요성에 대해서는 이견이 있을 수 없다. 다만, 주민소환의 요건을 완화한다고 할 때, 주민이 신임을 부여한 대표 소환을 통해 그 신임을 회수하도록 하기 위해서는 이미 공식적인 선거를 통해 주민이 부여한 민주적 정당성과 투표의 가치가 훼손되지 않는 선과 주민소환제라는 제도를 도입한 취지가 무색해지지 않는 그 절묘한 경계를 찾아 설정하는 작업이 매우 중요할 것이고, 이러한 결정 과정에서도 주민의 의사와 공감대를 확보할 수 있어야 한다는 점이다.
『자치분권 종합계획』에서 가장 실질적이고 현실적인 내용으로서 지방이양일괄법의 제정을 들 수 있다. 지방이양일괄법은 과거 지방정부의 사무로 이양이 결정되었음에도 불구하고, 장기간 미이양된 사무들을 일괄 정리하여 지방으로 이양하는 법률 개정안의 총합이다. 이것은 개별 부처에서 추진하여야 하는 것이지만, 여러 가지 이유로 추진이 지연되고 있던 사무이양을 일괄하여 이양하는 것이므로 실질적으로 지방권한의 확대에 기여하는 바가 클 것으로 생각한다. 특별히 중요한 것은 사무의 이양에 그치는 것이 아니라 지방으로의 사무이양에 따른 행정적･재정적 지원을 위한 ‘(가칭)비용평가위원회’를 설치하여 운영하는 것이다. 『자치분권 종합계획』에서 비용평가위원회의 설치와 관련한 구체적인 계획, 예를 들면 지방분권특별법에 위원회 설치의 근거를 명시하는 방안 등이 검토될 수 있을 터인데 이러한 구체적인 계획이 전혀 제시되지 않은 점은 상당히 아쉬운 대목이다.
특별지방행정기관의 정비에 관해서도 과제의 제목은 ‘정비’이지만 세부적인 추진방안은 ‘정비’에 관한 사항은 거의 없고 자치단체와 특별지방행정기관 간의 협업을 제도화한다는 등의 내용으로 설명하고 있어 실질적인 ‘정비’ 방안이 제시되어 있지 않은 점이다. 특별지방행정기관은 자치단체와 유사･중복된 사무가 많고, 중앙행정기관이 지방행정에 직접적으로 영향을 미친다는 점, 대통령령으로 설치할 수 있기 때문에 남설이 우려된다는 점 등이 지적되어 왔으나, 이에 대한 개선책은 제시되지 않았다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
광역단위 자치경찰제의 도입에 대해서 그 기본방향은 바람직하나, 국가경찰과 자치경찰 간의 근본적인 관계를 어떻게 설정할 것인지에 대한 확실한 제안, 즉 사무, 기능, 인력의 배분과 재원 마련 방안 등에 대한 검토와 계획이 전혀 제시되지 않아 2018년으로 잡고 있는 (가칭)자치경찰법 제정 및 관계 법률 개정이 이루어질지 의문이다.
국세와 지방세의 구조 개선은 지방재정의 자율성 확대를 위해 매우 필요한 과제이지만, 7:3을 거쳐 6:4로 가는 구체적인, 이것이 어렵다면 대략의 시기 정도라도 제시를 해야 하는 것이 아닌가 하는 생각이다. 단순히 국세와 지방세의 합리적 조정 검토를 2018년부터 시행한다는 추진일정은 추진일정으로 볼 수 없는 수준이다. 같은 맥락에서 국고보조사업의 개편방안을 마련하는 것과 지방교부세 제도의 개선방안을 마련하는 것도 2018년부터 시작하는 것으로 추진일정을 제시하고 있으나, 시작 시기는 일정이라고 평가할 수 없고, 광범위한 과제의 추진일정이라고 하더라도 개편방안을 언제까지 마련하겠다는 정도의 일정을 제시하는 것이 필요하다.
중앙-지방협력기구를 설치하여 중앙과 지방 간 소통과 협력 강화를 통한 동반자적 관계를 구축하겠다는 계획은 매우 중요하다. 이에 대한 법률제정안의 논의는 최근 몇 년간 지속적으로 이루어져 왔기 때문에 추진일정에서 법률 제･개정안 마련을 2019년까지 하겠다는 것은 매우 소극적이고 방어적인 일정 수립으로 보인다. 자치단체 간 협력 활성화 지원에서 새로운 협력방안으로 제시하고 있는 것이 특별지방자치단체의 도입인데, 이것이 자치단체 간의 자율에 의해 원활하게 이뤄지기 위해서는 여러 가지 현실적 그리고 정치적인 요소를 고려할 필요성이 있다. 규약을 통해 특별지방자치단체를 구성하고 현재 특별지방행정기관의 기능을 이양받는다고 할 때, 특별자치단체의 법적 지위, 대의기관의 구성, 권한과 한계, 문제 발생 시 책임소재의 문제, 주민의 혼란 등 여러 가지 문제가 복합적으로 내재되어 있다는 점을 고려해야 할 것이다.
제주･세종형 자치분권 모델의 구현은, 내용은 바람직하나 종합계획의 편제에서 네 번째 중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화 전략의 과제로서 적절한지는 의문이다.
자치조직권의 강화 및 책임성 확보에서 구체적으로 불합리한 제한 규정 및 조직관리제도 개선 과제를 적시하고 있는 바, 자치조직권은 지방자치권(행정권)의 핵심적 요소로서 전적으로 지방의 자율에 맡겨야 하는 사항인 바, 이를 중앙정부가 규제하고 관리한다는 것 자체를 개선하여야 하는 것인데, 겨우 세부적인 구간 개선이나 지표 개발 등으로 자치조직권을 확대･강화하겠다는 것은 인식의 한계를 보여주는 대목이라고 할 것이다.


『자치분권 종합계획』의 과제 지방분권특별법 제5조는 다음과 같이 규정하고 있다.
이 규정에 따르면 『자치분권 종합계획』은 반드시 지방자치단체의 의견을 수렴하여야 하는데, 이미 계획이 작성되고 난 이후에 의견을 수렴하는 것이 아니라 계획을 수립하는 과정에서 의견을 수렴하여야 하는 것이다. 그것은 처음부터 종합계획에 어떠한 과제가 포함되어야 하는지에 대해 지방의 의견을 먼저 들었어야 한다는 것을 의미한다. 계획의 대강을 이미 수립한 이후에 지방의 의견을 수렴하게 되면, 계획에 반영될 수 있는 지방의 의견이 상당히 제안적일 수밖에 없다.
종합 계획을 수립하는 과정에서 권역별 토론회 및 지방정부 관계자들의 참여 등으로 지방의 의견을 수렴했으나, 계획안의 초안을 수립하는 과정에서는 전혀 공유가 되지 못했다는 점은 매우 아쉽다.
또한, 이번 종합계획의 세부과제에는 지방분권특별법 제5조 제2항제3호의 ‘재원조달방안’이 전혀 명시되어 있지 않다. 이것은 형식적으로는 법률규정 위반이라고 볼 수 있다. 위원회에서 구체적인 재원조달방안을 제시하는 것이 어렵다거나 일부 과제는 재원이 필요하지 않다고 하더라도 모든 과제에 재원조달방식이 전혀 언급되어 있지 않은 것은 『자치분권 종합계획』이 법률규정을 위반한 하자가 있는 것이거나, 지방분권특별법 제5조 제2항제3호의 규정이 불필요한 것이거나 둘 중 하나이다.
차후 중앙부처로부터 실행 계획을 제출 받는 단계에서는 필요한 재원의 조달과 재정 자원이 확실하게 명시되어야 할 것이다. 위에서 적시한 여러 가지 문제점들에도 불구하고 『자치분권 종합계획』이 수립되고 국무회의까지 통과하여 국가정책으로 결정된 것은 매우 고무적이며 환영할 일이다. 다만, 이상과 같은 아쉬운 대목과 한계점에 대하여 인식하고, 실행계획을 보고받고 추진하는 과정에서 세부과제에 명시되지 못한 부분들이 구체화되고 보완되기를 기대한다. 그리하여 본 계획이 명실상부하게 지방의 발전과 실질적인 자치분권의 실현을 이뤄내는 거대한 초석으로 기여할 수 있기를 희망한다.