신형인플루엔자 대책과 지자체의 위기관리

시나리오 작성의 효과 - 오이타현

  여름철이 되어 신형인플루엔자 출현에 대한 경계심이 엷어지게 되었지만 이것은 경솔한 판단이다. 강독성 조류인플루엔자에 의한 사망자가 반년 동안 20명을 넘은 인도네시아에서는 바이러스가 인간에게 있어서 감염력이 높아지고 있다는 정보도 있다. 현재진행형의 위협임에 틀림이 없다. 대책 강화가 요구되어지고 있는 가운데 오이타현에서는 독자적으로 발생가능성을 상정 시나리오를 만들어 “만약에 이렇게 된다면 여러분은 어떤 역학을 맡을 것인가”라는 물음을 현청 전직원에게 던졌다. 이에 대한 대응으로부터 나타나게 된 것은?

▶ pandemic X day를 상정한 시뮬레이션 시나리오

  “신형 인플루엔자 팬디믹(세계적대유행)을 상정한 시뮬레이션(안)”. 9페이지 가량의 문서가 3월 하순, 오이타현청 전 부서 담당자에게 건네졌다.

  “시나리오”는 말 그대로, 이 것은 현 내에 신형인플루엔자가 대유행하는 X-DAY를 상정한 것. 아직까지 인간이 면역성을 갖고 있지 않는 바이러스가 어떠한 루트 얼마만한 스피드로 퍼져 현민 사이에 일어나는 어떠한 동요, 피해가 나올 것인가 드라마의 진행표와 같이 써져 있다.

  미국에서는 신형 인플루엔자를 국가의 위기관리 문제로서 취급하고 있지만 유감스럽게도 일본에서는 아직 여기까지에 대한 인식은 엷다. 다수의 지자체 직원에게 “신형”이라고 하면 통상적인 인플루엔자와는 어쩐지 다르다는 것은 알고 있지만 보건관련 부서가 담당하기 때문에 자신들과는 관계가 없다고 하는 것을 실감 할 것이다. 총무나 경제, 교통, 관광 등 일견 신형 인플레인자와 전혀 무관하게 보이는 부서에 위기감을 공유하게 하는 것이 목적이다.

  우선은, 어떠한 내용인지 쓰여진 내용의 일부를 요약 소개한다.

▶ 유행의 피크시에는 신규환자가 주 5만명, 사망자는 1일 400명으로

  【2월 5일】X나라의 양계농가 남성이 감기와 같은 증상을 보여 긴급입원 수일 후에 사망하였다.

  남성으로부터 강독성의 H5N1형 바이러스가 검출되어, 남성의 가족이나 치료에 관련된 의사 사이에서도 남성과 같은 증상이 나타났다. 세계보건기구(WHO)가 현재보다 한 단계 높은 경보레벨 페이스4(사람에 의한 감염이 증가)를 선언, 일본에서도 X국에의 여행이 취소되는 등 영향이 나타나기 시작했다.

  【2월 19일】WHO의 국제팀이 X국내의 조기 봉쇄에 진력하였지만 감염은 인간의 이동을 통해 Y국에 옮겨졌다. Y국에의 출장에서 4일전에 귀국한 도내 회사에 근무하는 남성이 고열로 쓰러졌다. 후생노동성은 남성의 통근경로 등을 공표하고 접촉 가능성이 있었던 사람에게 보건소 상담을 받도록 하였지만 2일 후에는 아내와 장남, 회사의 동료 3명에게 감염이 된 것을 알게 되었다.

  “감염은 어디까지 퍼졌을까” “왜 왁찐 접종체제가 정비되지 않았는가”. 이러한 불안의 목소리가 나오는 가운데 슈퍼마켓이나 약국에서는 마스크나 식료품의 매점매석이 시작되었다.

  【2월 25일】그 후, 도쿄도내의 환자는 100명을 넘어 오사카나 나고야에서도 10명이 발증. 대유행의 징조가 나타났다. 24일에는 큐슈의 대도시인 후쿠오카시나 기타큐슈시에서도 환자가 발생, 오이타현은 대책본부를 설치하였다. 다음 25일에는 후쿠오카시 출장 후, 발열증상이 있는 오이타현의 회사원이 현 내 제1호 환자. 같은 날 국가에서는 “대유행”을 선언하였다.

  【2월 28일】현 내에서는 26일에 새로이 2명, 27일에는 10명이 발증, 28일에는 30인을 넘었다, 마스크나 가글(입헹굼)제 등의 품귀 상황이 계속되고 어느 병원이든 수많은 사람들이 몰려 입원은 중환자에 한정하지 않을 수 없는 상황. 현에서도 병원만이 아니라 체육관 등 대규모시설을 사용한 “야전병원”의 준비가 시작되었다. 개호나 장해자를 대상으로 한 통상적인 이용시설도 휴업을 하고, 가족의 간병을 위해 휴직을 하게 되는 영향도 나타났다. 현 의회에서도 예산만의 심의라고 하는 회기를 대폭 단축하지 않을 수 없었다.

  【3월 20일】현 내의 유행은 피크를 맞아 일주일 사이에 신규환자는 5만명, 입원환자는 3천명. 사망자는 1일 400명을 넘어 화장장은 24시간 풀가동해도 모자라 시체의 안치가 문제. 의료관계자의 피로도 피크에 달하였으며 복지시설의 직원이 결근 기능을 발휘하지 못하게 되었다. 현청 등에서도 인사이동을 미루고, 기업에서는 쉬는 종업원이 급증 사업에 심각한 영향이 나타나기 시작했다. 금융기관에서는 전산시스템의 유지관리가 어려워지고, 물류나 공공교통, 쓰레기 수거는 운전수가 부족, 수도나 가스 등 라이프라인에서는 제1선의 수선회사가 연속적으로 휴업, 그리고 식재료를 생산하는 농가...... 영향은 모든 면에 미친다.

▶ 감염경로에는 더욱더 심각할 가능성도

  시나리오를 훑어보면 이러한 느낌이다. 문장은 보건소장의 오랜 경험과 현청보건대책과 토우나이 참사가, 후생노동성이 2월에 도쿠시마현과 실시한 훈련에 사용한 시뮬레이션이나 내외의 논문 등을 참고해서 정리하였다. 저서 등을 통해 시나리오 작성의 계기를 만든 국립감연증연구소의 오카다 연구원은 “충분히 연구해서 잘 정리되어 있다. 이러한 것을 만들 때에는 상상을 풍부하게 해 구체적인 장면을 떠 올리는 것이 제일 중요. 현실에서의 장면은 보다 심각할지 모르니까 적어도 이 것을 읽으면 신형 인플루엔자 대책은 공중위생만이 아니라 현청의 모든 부서에 무엇인가 관련이 있다는 것을 알게 하지 않을까” 라고 말한다.

  이 시나리오에는 신형 인플루엔자는 나리타공항에서 도내로 들어와 출장자를 통해 후쿠오카현에 파급되고 거기서 오이타현에 퍼지는 비교적 속도가 늦은 것은 상정하고 있다.

  도쿄와 큐슈간 사람들의 왕래는 상당이 많고 실제로는 도내파급까지 2주간으로 시간적 여유가 없을지 모른다. 또, 국내의 상륙은 나리타공항이 아니라 오이타시와는 불과 2시간 반 정도의 위치에 있는 후쿠오카공항이 될지도 모른다. 보다 더 깊게 생각해보면 부정기적이라고 할 수 있지만 해외 전세기가 날고 있는 오이타공항을 통해 들어올 가능성도 있다. 연간 약 10회 국내 각지의 공항을 이용하는 필자의 감각으로 말하면 오히려 진원지가 되는 것은 극심한 여객 쟁탈전 가운데 살아남기 위해 해외편 획득에 기를 쓰고 있는 지방공항이지 않을까도 생각된다.

  이와 같이 시나리오는 몇 가지로 생각해 볼 수 있겠지만, 너무 현민이 감염한다는 상정으로는 역으로 현실미가 떨어질 가능성도 있어 우선은 순리적인 상정을 선택하였다.

▶ 시나리오로부터 떠오른 각 부서의 “과제”

  그러면 시나리오의 효과는 어떻게 되었을까?

  토우나이씨 등이 이러한 시나리오를 각 부서에 제시하였을 때, 각 각 어떠한 대응을 할 것인가, 사전에 생각해 두어야 할 과제는 무엇인가에 대한 “숙제”를 주었다. 그 “답안”이 현재 속속들이 모여지고 있다. 오이타현은 2005년 12월에 신형인플루엔자대책행동계획을 발표하였지만 9월에는 이 것을 개정 제 2판으로 각 부서의 구체적인 대응을 포함. 이번의 “답안”은 중요한 시험대가 되고 있다.

  실제 계획에 포함될 단계에 대응내용은 상당히 형태를 바꿀 가능성이 있지만 답안을 읽는 한, 어느 부서의 담당자라도 시나리오를 읽고 스스로 문제점을 파악할 수 있을 것이다.

  “대부분의 시설에서는 病兒, 病後兒 보육실의 미정비. 신형 인플루엔자 증상을 보이고 있는 가족이 있는 아동의 유치원 등원 불가를 어떻게 판단 할 것인가”(소자화대책과)

  “여관업, 공중목욕업, 유흥장 등의 영업자숙의 요청이 필요한가, 그 기간설정이나 휴업보상, 풍문피해대책 등은 어떻게 할 것인가”(식품안전․위생과)

  “감염성폐기물 처리가 정체되는 것이 상정되어 시정촌의 소각시설에 반입이나 자위대에 의한 운반종사자의 확보 등 대응이 필요. 시정촌이나 방위성 측과의 협의가 필요”(폐기물대책과)

  “각부서, 근무지를 초월한 직원의 재배치와 동원이 필요. 全廳의 업무를 정지가능과 정지불가능으로 정리. 감염상황에 따라 지역 또는 소속 단위에서 출근정지로 할 것인가 필요성에 따라 상근직원을 동원 한다” (인사과)

  대략 “답안”을 살펴보는 것만으로도 공중위생과 관련이 없어 보이는 부서에서 이러한 과제가 부상하게 된다. 일반의 보육원아가 있는 부모의 불안을 어떻게 할 것인가, 행정이 경제활동을 어디까지 제약할 수 있을까 후생성 가이드라인에는 포함되어 있지 않지만 자위대와의 연계를 어떻게 할 것인가, 수동적이 아닌 기동적인 행정의 대응은 가능한가-----. 어느 것도 신형인플루엔자가 대유행하기 시작한 장면에서 절실한 문제로 이미 사전에 손을 써 두지 않으면 도저히 대응이 불가한 내용 뿐이다.

▶ 과제에의 대응을 반영한 행동계획의 개정에

  분명히, 현청 내에서도 결코 모두가 시나리오를 읽었다고는 할 수 없고, 읽었다고 하는 직원으로부터 “신형 인플루엔자의 무서움을 잘 알게 되었다. 그러나 의료기술이 발전된 현대에 이러한 것이 정말 일어날 것인가. 조금 황당무계라고 느껴지는 것도 있다”라고 반신반의하는 반응을 보인 직원도 있었던 것은 사실.

  그러나, 적어도 한 번은 全廳적으로 신형인플루엔자 문제를 생각, 무엇이 현재 부족한가를 고려하여 행동계획의 개정을 추진하고 있는 사실은 중요하다.

  토우나이 씨는 “이러한 문제가 전국에서 동시다발, 타 지역으로부터의 지원을 기대할 수가 없다는 점에서 종래의 감염증이나 자연재해와는 전혀 다르다. (국내 발생으로부터 현 내 발생까지) 2주간으로 상정한 것은 길다고 생각할지 모르겠지만 현직원의 생활도 포함 광범위하게 영향이 있는 가운데 사실은 눈 깜짝 할 사이에 지나가고 만다. 그것이 실제 시나리오를 만들어 보고 처음으로 알게 되었다”라고 말한다.

  오이타현에서는 작년, 보건소나 의료기관 등과의 연계를 강화하기 위해 도상연습 외 Norovirus 대책도 겸해 토사물 처리 등 실연으로 라이프라인 관계자 등을 대상으로 한 연수회, 오이타공항에서는 검역소나 항공회사와 합동으로 탁상연습을 실시. 금년 6월에는 특수한 陰壓텐트를 사용 발열센터의 운용훈련도 하였다. 5. 31일에 공중위생과 위기관리 담당자가 모인 건강위기관리대책조정회의에서는 “민간기업가운데는 행정보다 먼저 대책을 추진하고 있는 곳도 있다”라는 의견도 나와 의식이 높은 기업과 대응을 협의하는 가운데 노하우를 배울 수 있다는 것도 확인되었다.

  시나리오를 통해 지금까지 보여지지 않았던 과제를 추출해 내고 실지훈련을 통해 제3자로부터 문제를 지적해 받는다. 이것을 행동계획에 반영. 오이타현이 이러한 일련의 작업을 계속해 나가면, 상당히 선진적이며 유연한 대책으로 연결되어지는 것은 틀림없다.

  단, 특히 신형인플루엔자에 대한 대책은 일부 지자체만이 앞장서 있기 때문에 앞에서 지적한 바와 같이 대응이 잘되어 있는 지역으로 대응이 늦은 지역에서 환자 등이 쇄도함으로 인해 동반해 쓰러질 위험성이 있다.

  최근, 인도네시아의 현상을 보고 온 민간인 의료관계자는 “조류인플루엔자는 아직 누구에게나 감염 할 상황은 아니지만 유전자적으로 공통점이 많은 친족간에는 감염하기 쉬운 것으로 사람과 사람(한사람으로부터 여러 사람)에 대한 감염력이 강해졌다. 라고 하는 것이 현지 보건당국의 견해였다”라고 지적. 오이타현의 시나리오와 같은 날이 오지 않기를 빌고 싶지만 제목만을 열거한 행동계획이 얼핏 얼핏 보이는 가운데 하루빨리 광역적인 Bottom up이 필요하다