런던의 대담한 교통정체 완화책

(재) 전국시정촌진흥협회 상무이사/高島 進/역 최행연

 대도시 내의 교통정체는 어디든지 커다란 문제가 되고 있다. 런던에서는 이에 대한 대책으로서 도시 중심부에 들어오는 차에 대하여 과징금을 부과하는 것에 의해 유입 교통량을 대폭 줄이려고 하는 극단적이고 대담한 대책이 도입되어 그 효과가 주목 받고 있다.

1. GLA

 런던 전체의 행정을 소관 하는 지방자치체는 GLA(Greater London Authority)이다. 런던에는 이미 GLC(Greater London Council)이라고 하는 광역지자체가 있었지만, 1986년 당시의 보수당 정부에 의한 행정조직의 간소 및 합리화를 목적으로 폐지되었다.

 그 결과 GLC 업무의 대부분은 구역 내의 기초자치단체인 32개소의 구와 시티에 인계되어 1층제의 지방행정구조가 되었지만 런던이라고 하는 하나의 아이덴티티를 갖는 대도시가 파리, 동경, 뉴욕 등 세계적인 규모의 도시와의 경쟁을 하기 위해서는 통일적인 행정을 짊어질 조직이 필요하게 되어 1997년 총선거에서 18년 만에 정권복귀를 이룩한 노동당 선거공약의 일환으로 2000년에 실현된 것이 GLA다.

 단, 많은 행정서비스를 처리해 온 GLC는 1만명 이상의 직원이 있는 것에 비해 GLA는 공공교통, 경제개발, 환경이라고 하는 광역적인 대응이 필요한 분야에의 기획조정에 관한 업무만을 처리하기 때문에 직원의 수도 수백명 정도에 지나지 않는다.

 영국의 대부분의 자치체는 전통적으로 의회로부터 집행부를 선출한다고 하는 의회주도의 통치형태를 취하고 있지만, 신설된 GLA에서는 집행부의 최고책임자인 시장을 시민이 직접선거로 선출하는 형태를 취하고 있기 때문에 공선된 시장은 강한 리더십을 발휘하는 것이 기대되고 있다. 여기서 소개하는 교통정체 해소를 위한 과징금제도도 공선된 리빙스턴 시장의 리더십에서 비롯된 것이라고 할 수 있다.

2. 런던의 교통사정

 세계의 많은 대도시는 만성적인 교통정체 등 시내에 유입하는 과잉적인 교통량에서 기인하는 많은 문제에 고민하고 있으며 런던도 그 예외는 아니다.

 런던시교통국의 조사에 의하면 런던시내의 중심부는 정체에 의해 차량이 움직일 수 없는 시간이 운전시간의 절반을 차지 평균시속은 1970년대 20~25㎞ 정도였던 것이 지금에는 15㎞ 전후까지 떨어져 있다. 기본적으로 중세의 마차교통시대의 타운골격의 도로 형상이나 폭인 런던에서의 교통정체의 심각성은 숫자 이상의 실감을 느끼게 한다. 교통정체에 의한 시간적인 손실은 매주 2~4억엔의 손실에 상당하는 계산이 나온다.

 교통정체가 가져오는 환경에의 영향도 간과해서는 안 된다. 시내에 배출되는 이산화탄소의 약 20%는 교통에 의한 것이며 그 가운데 65%가 자동차에 의한 것으로 되어있다.

 2000년 발족한 GLA의 초대 공선시장이 된 켄?리빙스턴 시장은 런던에 있어서 이산화탄소의 배출량을 2010년까지 1990년도의 배출량보다 20% 감소시키기로 하고 그를 위한 대책의 하나로 시내 중심부에 들어오는 차량으로부터 일정금액을 징수하는 시책을 내 놓게 되었다. 이것은 시장선거에 있어서 눈에 띄는 공약의 하나였다.

3. 과징금제도의 개요

 이 새로운 제도는 Congestion Charging(혼잡 과징금)으로 불려, 2003년 2월부터 실시하고 있다. 런던 중심부로 들어오는 차량에 일정 금액을 부과하는 것에 의해 교통정체를 불러일으키는 차량의 유입량을 줄이기 위한 것으로 대상이 되는 시간대는 휴일을 제외한 월요일부터 금요일까지의 오전 7시부터 오후 6시 반까지 이다.

 대상이 되는 구역은 런던의 중심시가지 약 21㎢로 구역의 경계에 설치된 약 200대의 감시카메라가 구역 내로 진입하는 차량의 넘버플래트를 찍고 과징금 지불이 확인된 넘버를 삭제하는 방법에 의해 운용된다. 시에서는 이 방법에 의해 대상구역에 진입하는 차량의 약 90%를 정확하게 포착 할 수 있도록 하고 있다.

 과징금액은 1일 1대당 8파운드(약 1600엔 한화 약 13,000원, 제도 도입 당초에는 5파운드였지만 2005년 7월부터 현행의 금액으로 인상)로 대상 구역 내에서의 운전에 앞선 선불제, 아니면 운전 당일 오후 10시까지 지불하는 것으로 되어 오후 10시를 넘기면 지불액은 10파운드가 된다.

당일 중에 지불하지 않으면 벌금이 부과되어 그 액수는 14일 이내는 50파운드, 15일부터 28일까지 사이에는 100파운드, 그 이후에는 150파운드가 부과된다. 벌금 미지불이 3회 이상이 되면, 이 차는 운행정지 또는 철거의 대상이 되어, 이 경우 차량을 되찾기 위해서는 벌금 외에 차량정지 및 철거의 비용을 별도로 지불하여야 한다.

 과징금 지불방법은 현금지불, 우송, 전화나 인터넷에 의한 신용카드 등 지불 방법이 있다. 한편 버스, 택시, 렌터카, 장애자 소유의 차, 환경에의 부하가 적은 특정의 대체연료를 사용하는 차량 등은 과징금이 면제된다. 대상구역내의 주민은 90% 감액의 특례를 받을 수 있도록 되어 있다.

4. 과징금도입의 효과

 특정의 구역 내에 진입하는 차량에 대하여 과징금을 부과하는 지금까지 세계 어느 도시에서도 예를 찾아볼 수 없는 대담한 제도로, 그 실현의 효과 및 시민의 평가는 대체적으로 양호한 것 같다.

(1) 교통량 감소와 정체의 완화

 과징금제도가 가진 직접적인 목적은 대상구역내의 교통량을 감소시켜, 정체를 완화하는 것이었지만, 제도 도입 후 효과는 현저하였다. 제도 도입전의 2002년에 대상 구역내로 진입하는 차량의 수는 1일당 19만 5천대 였지만, 도입 후의 2003년에는 13만대 이하로 되어 약 1/3 정도 감소하였다.

그 가운데 50~60%는 버스나 지하철의 공공교통기관으로 바뀌었고, 20~30%는 대상구역을 피해 우회하는 것으로 보여진다. 시의 교통국도 통근 러시아워에 운행하는 버스 편을 증가시켰기 때문에 교통의 정체가 대폭 완화되었다. 과징금 도입후에 실시된 조사에서는 대상구역내의 차량의 평균시속은 약 18㎞로 전년 동시기의 약 13㎞에 비해 40% 가까이 상승을 보여주고 있다.

 한편, 대상구역을 우회하여 운전하는 것에 의한 주변부의 교통량 증가는 10% 이하로 예측의 범위 내에 머물고 있어 심각한 영향은 나오지 않고 있다.

(2) 시민의 평가

 시교통국이 2004년 4월에 정리한 보고서에 의하면 대상지역 내의 주민의 40% 이상이 과징금의 실시에 의한 지역의 환경이 개선되었다고 긍정적인 평가를 하고 있다. 구체적으로는 도로의 안전 확보, 소음 등 공해의 감소, 공공교통기관의 신뢰성 향상 등이다.

또, 쇼핑이나 일 등 주민의 일상생활에 필요한 교통수단의 확보라고 하는 면에 있어서 60%의 주민은 그렇게 변화가 없다 라고 하지만 14%는 오히려 개선되었다. 18%는 불편해졌다 라고 말한다.

(3) 과징금 수입

 과징금을 부과하는 것에 의해 얻어지는 수입은 런던의 교통시스템 개선을 위해 사용되어지고 있다. 시는 과징금제도의 도입에 있어서 금후 10년간에 과징금이 가져오는 수입의 총액을 13억 파운드로 전망하고 있지만 도입 초년도인 2003/2004년도는 7천만 파운드을 하회하는 금액이었다.

이것은 당초의 목적이었던 교통량의 감소가 예상보다 순조롭게 진행되었다고 말 할 수 있으며 오히려 적극적으로 평가되었다고 하는 것이 가능하다.

5. 금후의 전개

 과징금제도의 도입에 의해 당초에는 리빙스턴시장이 소속하는 노동당의 정부가 반드시 호의적이었다고는 말 할 수 없었으며, 야당의 보수당이나 지자체의 일부로부터 의문이나 비판이 나오긴 했지만, 제도 도입 후에 확인된 효과에 의해 지금에는 강한 반대는 보이지 않는 것 같다.

리빙스턴시장도 과징금의 부과와 그 본래의 목적인 교통량의 감소, 정체의 완화와의 관계에 대해서는 금후 더 검증을 계속할 필요가 있다고 하면서도 이 제도에 의한 효과에 자신감을 갖고 있는 듯 하다.

 한편, 2007년 2월부터는 지금까지의 대상구역에 서쪽에 인접한 준중심시가지 라고 하는 지역이 새로이 과징금 대상지역으로 포함되는 것이 결정되었다. 새로운 구역이 더해지는 것에 의해 과징금이 감면되는 대상자가 증가하고 또 구역 확대에 의해 지금까지 해왔던 우회운전을 하지 못하게 되는 차량도 나올 것으로 예상되어 이를 위한 기존의 대상구역 내에 적지만 교통량의 증가가 예상되고 있다.

하지만 전체적으로 그 이상의 효과를 기대하고 있다. 대상구역의 확대와 병행하여 대상이 되는 시간대가 지금까지 오후 6시 반까지로 되어 있었지만 오후 6시까지 30분을 단축시키는 것도 제도도입 후 검증을 실시하여 재조정한 것이라고 할 수 있다.