7. 인센티브방식의 도입으로 창의적인 예산집행을 장려

- 시즈오카현(静岡県) 하마마쓰시(浜松市)

 악기나 오토바이의 생산으로 잘 알려진 시즈오카현(静岡県) 하마마쓰시(浜松市). 1999년에 기타와키 야스유키(北脇 保之)시장이 취임한 이래, 민간기업의 발상을 행정경영에 살리려고 적극적인 행․재정개혁에 매진해왔다. 그 일환으로서 새로이 도입된 것이「예산을 살리는 인센티브방식」이다. 각부(各部)의 창의․고안 등에 의해 경비절감이 달성된다면, 그 만큼을 인센티브부여액(付与額)으로서 다음연도 예산에 추가로 올린다는 것.「예산은 다 쓰는 것」이라는 관적(官的) 발상을 전환함과 함께, 보다 다양한 사업전개로 연결시키려는 목적도 있다.

사업마다 절감액이나 창의․고안의 내용을 보고

인센티브방식은, 세출예산의 절감이나 세입예산의 증수(増収)를 달성한 부국에 대하여 그 노력에 상응하게「인센티브부여액」을 정해, 다음연도 예산에 반영시키는 제도. 이제까지 미에현(三重県)이나 후쿠오카시(福岡市)에서도 비슷한 방식을 도입하고 있지만, 浜松방식에서는 몇가지 점에서 새로운 아이디어를 받아들이고 있다.

 대개의 흐름은 다음과 같다. 9월 추경예산시에 각 부국(部局)단위로「절감액보고서」나「증수액보고서」을 정리하여 재정부장에게 제출한다. 이 보고서는 사업․사항별로 작성하는 것으로, 전년도의 사업 및 당해연도 9월까지의 사업이 대상. 어느 사업에서 얼마 절감했는가․증수가 되었는가 뿐만 아니라, 그를 위해 어떠한 창의․고안을 했는가, 구체적인 추진내용을 기입하도록 되어 있다.

 재정부장은 이러한 보고서에 대하여 평가기준에 근거한 평가를 실시하여, 사업별 인센티브부여액을 심사 (시장의 승인을 얻어 금액을 결정). 다음연도 당초예산요구기준의 통지에 맞추어 각 부국장에게 사무․사업의 재원 및 요구범위의 확대분(拡大分)으로서 통지한다. 부여액의 용도에 대해서는 각 부국에서 조정하여, 각 부국장이 다음연도 당초예산편성시에 인센티브부여액인 것을 명기하여 요구한다.

세출삭감의 내용을 창의․고안형과 결과형으로 구분

浜松방식의 큰 특징은 세출삭감의 내용을 두개의 유형으로 구분하고 있는 점. 하나는 창의․고안형, 또 하나는 결과형이다. 전자는 업무실시방법이나 수단의 재검토 등 각 부국의 창의․고안에 의해 예산의 절감을 달성할 수 있었던 경우. 그리고 후자는 입찰 등의 결과에 의해 예산을 절감할 수 있었던 경우를 가리킨다.

 창의․고안형에 대하여는 다음연도 당초예산편성시에 인센티브부여액을 배분한다. 이 재원을 어떤 사업에 충당할지는 각 부국에 맡겨져, 특별한 이유가 없는 한, 요구대로 인정된다. 한편, 결과형에 대해서는 인센티브범위로서 재원을 배분하는 것이 아니라, 평가에 따라 부국별로 요구범위를 확대한다. 이 경우는 다른 일반요구와 평등하게 사정(査定)을 받게 된다.

 또한 세입에 대해서도 두 개의 구분을 만들었다. 첫 번째는 창의․고안형으로 예를 들면, 공공시설의 사용료수입을 독자의 아이디어로 대폭 증가시켰을 경우 등이 해당된다. 두 번째는 결과형으로, 당초예산에 계상되어 있었던 보조금 등을 더 증액할 수 있었다거나 새로이 확보할 수 있었던 경우 등이다. 전자의 경우는 증수분(増収分)이 인센티브부여액으로 되고, 후자에 대해서는 예산의 사정․편성에 의해 증액분을 반영시킨다.

창의․고안형은 7단계의 평가에 따라 부여액을 결정

각 부국에서 제출된 보고서의 내용을 어떻게 평가할까하는 것은 이 제도의 성공여부를 좌우하는 포인트의 하나이다. 浜松市에서는 앞서 언급한 각 구분별로 평가기준을 명시하여, 그에 따라 인센티브부여액을 결정하고 있다.

 예를 들면, 창의․고안형에 대하여는 다음의 7단계

① 유사사례가 적은, 자치단체에서는 선진적인 추진이라고 평가할     수 있는 것

② 다른 사업에 미치는 영향이 크고, 시 전체로서의 성과가 현저     하게 기대할 수 있는 것

③ 앞으로 당해 사업 및 다른 사업의 효율화, 합리화에 큰 효과가     있다고 인정할 수 있는 것

④ 다른 사업에 대하여 사무의 개선, 효율화의 점에서 모범이 된     다고 인정할 수 있는 것

⑤ 장래 사업의 효율화, 합리화에 효과가 기대되는 것

⑥ 다른 선진적인 사례를 적극적으로 받아들여 사업집행의 개선     에 노력한 것

⑦ 예산집행의 절감노력을 인정할 수 있는 것

 이중 ①～⑥의 평가에 대하여, 절감액의 전액까지를 다음연도 예산액에 추가할 수 있지만(단, 상한선은 1,000만엔), ⑦에 대해서는 절감액의 1/3 이내로 하고 있다.

예산편성과 집행의 2단계로 경비를 삭감

인센티브방식 도입의 목적은 몇 개가 있지만, 그 하나는 말할 필요도 없이 예산의 절감이다. 자치성(自治省) 시대에 후쿠오카시(福岡市)의 재정국장 등을 지낸 北脇시장은 취임이래,「건전한 재정운영의 확보」를 시정의 중요한 골격으로서 자리매김하고 있다. 취임직후에 조속히 중기재정계획을 책정하여, 공채(公債)비율 15% 이하, 2004년 말에서의 시채(市債)잔고 2,000억엔 이하라는 목표를 설정. 시세수입이 최고에 달했던 98에 비해 100억엔이나 줄어드는 등 어려운 재정상황 속에서도 매년 10～30억엔 규모로 공채비(公債費)를 앞당겨서 상환을 계속하는 등 그 자세를 일관하고 있다.

 2002년 당초예산의 편성에 있어서는 일반경비를 전년대비 10% 줄이고, 삭감분의 6%를 신규사업의 발굴에 충당했다. 인센티브방식은 이러한 예산편성단계에서의 절감에 추가하여, 집행단계에서 더욱더 재검토를 꾀하려고 하는 것이다.

 재정부의 미야모토 다케히코(宮本 武彦)부장은 이점에 관하여 다음과 같이 말하고 있다. “예산요구는 전년 10월에 마감하니까 예를 들어, 가을의 이벤트라면 1년 후가 된다. 1년이나 경과하면, 이벤트의 필요성 등 환경이 바뀌는 일도 있을 수 있다. 1년 전의 예산에 고집하는 것은 합리적이 아니다.”

 다만, 인센티브부여액을 최대로 절감분과 동액(同額)까지 인정하고 있는 점에서도 알 수 있듯이, 절약만이 목적은 아니다. 오히려 어떠한 창의․고안에 의해 경비를 절감할 수 있었는가 라는 과정이야말로 가장 중시하고 있는 부분일 것이다. 즉, 다 쓰는 예산에 익숙한 머리를 전환하여, 경영의식을 갖고 예산집행에 임한다고 하는 직원의 의식개혁이다. 예산의 절감만이 아니라, 증수(増収)를 대상으로 한 것도 경영적 감각의 양성을 도모하려고 하는 의도를 나타냈다고 말할 수 있다. 재정부에서는 각 담당과에 대하여 “자기가 집에 돌아가, 개인으로서도 이렇게 일을 합니까? 그러한 시점에서 사업을 추진해 주기 바란다고 언제나 이야기하도록 하고 있다.”고 한다.

행정평가시스템과의 연결이 포인트

또 하나의 목적은 절감액 중 상당 부분을 각 부국에 재배분함으로써 사무․사업의 추진방식에 대하여 재검토를 도모함과 함께, 보다 다양하고 효과적인 사업전개로 이어가는 것이다. 이와 관련하여, 행정평가시스템이 2002년도부터 본격적으로 도입되어 있어 홈페이지에서도 전체 사무․사업의 사전평가표가 게재되어 있다.

 행정평가시스템에 의해 각 사업의 계획에서부터 결과나 그 영향, 효과까지의 전 과정을 자기채점하는 한편, 예산면에 대하여는 인세티브방식을 얽히게 함으로써 보다 더 적정한 집행이 기대된다. 그 의미에서 각 직원이 이 두개의 제도를 어느 만큼 의식적으로 연결시키면서 일을 추진할 수 있을까가 운용상의 큰 포인트임에 틀림없다.

 또한 인센티브범위의 예산을 각 부국이 어떻게 활용할지도 주목되는 점이다. 모처럼 절감한 예산을 기존의 사업에 양을 늘린 형태로 부어넣어 버려서는 의미가 없다. 시민의 수요를 먼저 파악하여, 새로운 사업의 싹을 키워 가는 것도 하나의 방향일 것이다. “이제까지 시기상조로서 인정받기 어려웠던 연구나 조사에 인센티브범위를 충당하면, 새로운 사업이 생길 가능성도 있다.”라고 宮本부장도 지적하고 있다.

 또 하나 운용상의 과제를 덧붙인다면, 예산의 편성단계와 운용단계의 연동(連動)이다. 요구를 높게 어림잡아 두고, 집행시에 그 분(分)을 남긴다는 것으로는 이 제도의 취지에서 크게 벗어나 버린다. 그 만큼 사정(査定)의 중요성은 한층 높아지고 있다.

 더욱이 재정부의 스즈키 도시히로(鈴木 俊広)차장 겸 재정과장은 다음의 두 가지를 과제로서 지적한다. “인센티브를 창출해 내려고 하는 소속장의 의식이 부(部)에 따라 상당히 다른 것이 아닌가? 그것을 동일레벨로 끌어올리는 것이 중요하다. 그리고 또 하나는 인센티브범위를 만드는 분(分)의 재원을 어떻게 확보할까 이다.”

 인센티브방식의 대상이 되는 것은 일반회계예산 중에서 의무적 경비를 제외한 부분으로, 2002년도 당초예산에서는 828억엔. 宮本부장이 말하는 “10억엔 정도는 창의․고안에 의해 절감하고, 새로운 사업에 결부해 주기 바란다.”라는 것이 당면의 목표이다.

입찰의 공평성 체크에 감시위원회를 설치

건전재정의 확보를 목표로 한 노력으로서, 또 하나 특기할 남한 것이 공공공사(公共工事)의 투명성과 경쟁성의 향상을 목적으로 하는「계약사무개혁프로그램2002」이다.

 예를 들면, 일반경쟁입찰의 확대. 94년도의 1건에서 2001년도는 60건으로 증가하고, 더욱이 2002년도는 100건에 달하고 있다. 희망식지명경쟁입찰(미리 입찰예고를 게시하여 참가업자를 모집하는 방식), 예정가격의 입찰전 공표 등도 2002년도에 시행(試行)되었다. 희망식에 대해서는, 손을 든 모든 업자가 입찰에 참가할 수 있다는 점이 浜松방식의 특징이다.

그리고 입찰위원회의 설치. 위원은 공인회계사, 경영학의 교수 등 4명으로, 2002년 4월 25일에 제1회 위원회가 열렸다. 실제로 실시된 입찰 중에서 몇 개의 사례를 뽑아내어, 지명의 경위나 집행의 과정이 적정했는가 등을 년 2～3회 정도로 심의하게 된다. 또 입찰이나 공사실적에 관한 불만을 시에서 전부 처리할 수 없었을 경우에 이 위원회가 대응하는 것도 예정되어 있다.

 위원으로부터 “사례를 엄선하고, 깊이 파고들어 심의해 가고 싶다.”는 등의 의견이 나왔다. 또 일반경쟁입찰, 지명경쟁입찰, 그리고 희망식지명경쟁입찰이라는 세 개의 방식을 어떻게 조합해 갈지도 검토사항이 된다고 생각할 수 있다.

금기시(禁忌視)된 영역에 어디까지 파고들 수 있는가

浜松市에서는 이 밖에, 앞서 언급한 중기재정계획이나 2000년도 책정한 행정경영계획에 근거하여, 앞을 내다본 여러 가지 시도를 단행해 왔다. 예를 들면, 2001년도는 공영기업에 대한 재정투입기준의 작성, 병원경영위원회의 설치, 불투명한 수의계약을 줄이기 위한 위탁업무의 전청(全庁)조사, 토지개발공사의 용지처분계획의 공표 등. 그리고 2002년도는 사용료나 수수료의 재검토, 정원적정화계획의 책정, 보조금 등 검토위원회의 설치 등이다.

이러한 추진에 있어서 빠뜨릴 수 없는 것이 행정개혁추진회의의 존재. 이 회의는 학식자(学識者), 각종단체나 시민의 대표로 구성되는 조직으로, 행정경영계획의 책정단계에서부터 활동을 계속하고 있다. “계획의 진척상황에 대하여 상당히 엄격한 의견도 나온다.”(宮本부장)고 하는 면을 보면, 시민에 의한 체크기관으로서의 기능을 다하고 있는 것 같다.

 동시에, 일련의 노력을 통하여 직원들의 의식개혁도 진행되고 있다고 한다. 행정경영계획의 기본원리는 민간경영에서 모방한 고객주의와 현장주의. 2000년도부터 매년 실시되고 있는 관리직에 의한 시세징수활동도, “돈을 받는 일이 얼마나 큰일인가를 실감한다.”(宮本부장)는 것을 목적으로 하고 있다. 앞으로도 “직원 개개인의 자질을 높이는 노력을 해 가고 싶다.”고 宮本부장은 바라고 있다.

 이 계획에서는 시립 소․중학교의 규모의 적정화 (통폐합) 등 이제까지 금기시(禁忌視)되어온 영역에도 파고들 수 있는 것을 목표로 하고 있다. 지금까지 정보공개와 시민에 대한 설명책임을 중시하고, 시민과 함께 浜松市의 미래를 만들려고 하는 자세를 관철해 온 北脇시정(市政). 그 진가(真価)를 묻게 되는 것은 이제부터이다.