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[분권레터]『기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법』 제정의 의의와 지방자치단체의 역할

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-02-10
이슈&정책공간

『기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법』

제정의 의의와 지방자치단체의 역할


2021년 8월 31일, 『기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법안』이 국회 본회의를 통과하여 2022년 3월 25일부터 본격적으로 시행될 예정이다. 『기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법』 (이하, 『탄소중립기본법』)은 기존 『저탄소 녹색성장 기본법』(이하, 『녹색성장법』)에서 미흡한 부분을 보완ㆍ개선하여 “기후위기의 심각한 영향을 예방하기 위하여 온실가스 감축 및 기후위기 적응대책을 강화하고 탄소중립 사회로의 이행 과정에서 발생할 수 있는 경제적ㆍ환경적ㆍ사회적 불평등을 해소하며 녹색기술과 녹색산업의 육성ㆍ촉진ㆍ활성화를 통하여 경제와 환경의 조화로운 발전을 도모함으로써, 현재 세대와 미래 세대의 삶의 질을 높이고 생태계와 기후체계를 보호하며 국제사회의 지속가능발전에 이바지하는 것을 목적”으로 제정되었다.
윤필환 (대한민국시도지사협의회 자치행정연구부 연구위원)
기존 기후변화에 대응하기 위하여 제정된 『녹색성장법』은 최초로 국가 온실가스 감축목표를 설정하고 온실가스 배출권거래제 출범의 기반을 마련했다는 점에서 의미가 있었다. 다만, 『녹색성장법』은 탄소중립 사회로 나아가기 위한 온실가스 감축목표 설정, 탄소중립 이행과정상 발생할 수 있는 일자리 감소 및 지역경제ㆍ취약계층 피해의 최소화, 경제와 환경의 조화를 위한 녹색성장 추진 등을 위해서는 충분하지 않다는 의견이 제기되기도 하였다.
이에 『녹색성장기본법』을 중심으로 중장기 온실감스 감축목표의 설정, 기후위기 대응 체계의 정비, 온실가스 감축시책 및 적응대책의 수립, 녹색성장 정책의 정비 등을 포함하여 『탄소중립기본법』의 제정이 이루어졌다.
『녹색성장법』은 목적을 달성하기 위한 구체적인 목표를 규정하지 않았다. 이를 보완하여 『탄소중립기본법』에서는 ‘중장기 국가 온실가스 감축 목표’ 조항을 신설하여, 법의 목적을 달성하기 위하여 ‘2018년 국가 온실가스 배출량을 기준으로 2030년까지 35퍼센트 이상 감축’이라는 구체적인 목표를 규정하였다. 또한 산업·건물ㆍ수송ㆍ발전ㆍ폐기물 등 부문별 온실가스 감축 목표 설정, 각 부문에 대한 연도별 온실가스 감축 목표 설정 등을 규정하였다. 이외에도 중장기 감축목표 설정시 고려사항으로 감축목표 달성 가능성, 감축 기여도, 에너지정책에 미치는 영향, 산업영향 등을 명시하였다(제8조).
『녹색성장법』에서는 국가의 저탄소 녹색성장을 위하여 “저탄소 녹색성장 국가전략”의 수립을 규정하였다. 이는 국무회의 의결사항이며, 구체적으로 녹색경제 체제의 구현에 관한 사항, 녹색기술ㆍ녹색산업에 관한 사항, 기후변화대응 정책ㆍ에너지 정책ㆍ지속가능발전 정책에 관한 사항 등을 포함하여야 한다(제9조).
『탄소중립기본법』에서는 기존 “저탄소 녹색성장 국가전략”을 보완ㆍ발전시켜 2050년까지 탄소중립을 목표로 탄소중립 사회로의 이행하고 환경과 경제의 조화로운 발전을 도모하는 국가비전을 명시하였고, 이를 달성하기 위한 “국가 탄소중립 녹색성장 전략”의 수립을 규정하였다. 기존과 마찬가지로 국무회의 의결사항이며, 구체적으로 부문별 전략 및 중점추진과제, 환경ㆍ에너지ㆍ국토ㆍ해양 등 정책과의 연계에 관한 사항 등을 포함하여야 한다(제7조).
이처럼 기존 “저탄소 녹색성장 국가전략”은 저탄소 녹색성장을 목표로 녹색성장과 기후변화대응을 중심으로 수립하였고, 반면에 “국가 탄소중립 녹색성장 전략”은 2050년까지 탄소중립 시행을 목표로 ‘부문별 전략 및 중점추진과제’를 명시함에 따라 『탄소중립기본법』상 규정하고 있는 ‘온실가스 감축 시책, 기후위기 적응 시책, 녹색성장 시책’ 등을 모두 포괄하여 구체적으로 목표를 설정하고 그 적용범위도 확대시켰다.
『녹색성장법』에서는 “저탄소 녹색성장 전략”을 달성하기 위한 동법상 가장 상위계획으로 정부가 수립하는 “저탄소 녹색성장 국가전략 5개년 계획”(시행령 4조)을 규정하였다. 이 계획을 바탕으로 중앙부처별로 수립하는 5년 단위 ‘중앙추진계획’(제10조)과 시ㆍ도별 5년 단위 ‘지방녹색성장 추진계획’(제11조)을 규정하였다. 이외에도 ‘기후변화대응 기본계획’(제40조), ‘에너지기본계획’(제41조)과 ‘기후변화 적응대책’(제48조), ‘지속가능발전 기본계획’(제50조) 등을 수립해야함을 명시하였다.
마찬가지로 『탄소중립기본법』에서는 “국가 탄소중립 녹색성장 전략”을 달성하기 위한 동법상 가장 상위계획으로 정부가 수립하는 5년 단위 “국가 탄소중립 녹색성장 기본계획”(제10조)을 규정하였다. 이 계획을 바탕으로 시ㆍ도별로 수립하는 5년 단위 ‘시ㆍ도 탄소중립 녹색성장 기본계획’(제11조), 시ㆍ군ㆍ구별로 수립하는 5년 단위 ‘시ㆍ군ㆍ구 탄소중립 녹색성장 기본계획’(제12조)을 규정하였다. 각 기본계획에 포함해야하는 사항은 『탄소중립기본법』으로 규정하고, ‘국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’에는 국가비전과 온실가스 감축 목표, 국내ㆍ외 기후변화 경향 및 미래 전망과 온실가스 농도변화, 온실가스 배출ㆍ흡수 현황 및 전망, 중장기 감축목표 등 달성을 위한 부문별ㆍ연도별 대책 등을 구체적으로 명시하였다(제10조).
또한 ‘시ㆍ도 탄소중립 녹색성장 기본계획’과 ‘시ㆍ군ㆍ구 탄소중립 녹색성장 기본계획’에 포함될 사항으로 지역별 온실가스 배출ㆍ흡수 현황 및 전망, 지역별 중장기 온실가스 감축 목표 및 부문별ㆍ연도별 이행대책, 지역별 기후변화의 감시ㆍ예측ㆍ영향ㆍ취약성평가 및 재난방지 적응대책 등을 명시하였다(제11조, 제12조).
기존 『녹색성장법』에서는 정부가 수립하는 “국가 탄소중립 녹색성장 기본계획”과 중앙부처별로 수립하는 ‘중앙추진계획’ 간의 관계, “국가 탄소중립 녹색성장 기본계획”과 ‘기후변화대응ㆍ에너지 등 기본계획’ 및 ‘기후변화 적응대책’ 간의 관계 등 체계가 모호하였다. 또한 “저탄소 녹색성장 국가전략 5개년 계획”은 동법상 가장 상위계획임에도 불구하고 법률이 아닌 시행령으로 규정한 점, 최일선에서 기후변화에 대응하는 시ㆍ군ㆍ구가 직접 수립하는 추진계획이 부재한 점 등의 한계가 존재하였다.
이에 『탄소중립기본법』에서는 “국가 탄소중립 녹색성장 기본계획”, ‘시ㆍ도 탄소중립 녹색성장 기본계획’, ‘시ㆍ군ㆍ구 녹색성장 기본계획’ 간 체계를 명확히 규정하였고 기존 ‘기후변화대응ㆍ에너지 등 기본계획’의 삭제 및 해당내용을 “국가 탄소중립 녹색성장 기본계획”에 포함시켜 각종 계획 간의 체계를 정립하였다.
『탄소중립기본법』은 기존 『녹색성장법』상 규정하지 않은 기후위기에 취약한 계층을 지원하기 위한 법적 근거를 마련하였다. 기후위기에 취약한 계층 등의 현황과 일자리 감소, 지역경제의 영향 등 사회적ㆍ경제적 불평등이 심화되는 지역 및 산업의 현황을 파악하고 이에 대한 지원 대책과 재난대비 역량을 강화할 수 있는 방안을 마련하는 조항을 신설하였다(법 47조). 또한 탄소중립 사회로의 이행 과정에서 고용환경, 사회적ㆍ경제적 환경 등이 급격히 변화되거나 변화가 예상되는 지역을 ‘정의로운전환 특별지구’로 지정하여 기업 및 소상공인에 대한 고용안정 및 사업 등에 대한 지원, 실업예방과 실업자 생계유지 및 재취업 촉진 지원, 신산업 육성 및 투자 유치를 위한 지원 등 탄소중립 이행 과정에서 발생할 수 있는 피해를 최소화하기 위한 근거를 마련하였다(법 48조).
이외에도 기후위기 대응 및 탄소중립 이행을 위하여 사업을 전환한 중소기업에 대한 지원(법 49조), 온실가스 배출량 기준에 맞춰 사업을 조기에 전환한 기업에 대한 지원(법 50조), 사회적ㆍ경제적 불평등이 심화되는 산업과 지역을 지원하기 위한 ‘정의로운전환 지원센터’ 설치(법 51조) 등 기존 『녹색성장법』상 규정하지 않은 탄소중립 이행에 따라 발생할 수 있는 취약계층에 대한 지원 근거를 신설하였다.
『녹생성장법』상 지방자치단체는 지방녹색성장 추진계획 수립ㆍ시행(법 11조), 저탄소 녹색성장 관련 주요 정책과 계획 등을 심의하는 시ㆍ도 소속 지방녹색성장위원회 구성ㆍ운영(법 20조), 녹색기술ㆍ녹색산업에 대한 보조금 지급(법 31조) 등 계획 수립과 이에 관한 심의, 특정분야에 대한 지원 등 한정된 역할만 부여되었다.
이에 『탄소중립기본법』에서는 보다 다양한 역할이 지방자치단체에 부여되었다. 첫째, 시ㆍ도에서만 수립할 수 있었던 지방자치단체의 계획 [‘시ㆍ도 탄소중립 녹색성장 기본계획’(법 11조)]에서 시ㆍ군ㆍ구가 수립하는 ‘시ㆍ군ㆍ구 탄소중립 녹색성장 기본계획(법 12조)’이 추가되었다. 또한 계획 및 정책 등을 심의하기 위한 ‘2050 지방탄소중립녹생성장위원회(법 22조)’를 시ㆍ도뿐 아니라 시ㆍ군ㆍ구에서도 구성할 수 있게 되었고, 지방위원회의 구성ㆍ운영ㆍ기능 등 필요한 사항은 조례로 정한다.
둘째, 지방자치단체는 예산과 기금이 기후변화에 미치는 영향을 분석하고 이를 재정 운용에 반영하는 “온실가스감축인지 예산제도”를 실시하여야 한다(법 24조).
셋째, 『녹색성장법』상 온실가스 배출량ㆍ흡수량 등 온실가스 관련 각종 정보 및 통계를 개발ㆍ분석ㆍ검증 등을 위한 ‘온실가스 종합정보관리체계’는 중앙부처 중심으로 운영되었다. 이에 『탄소중립기본법』에서는 ‘온실가스 종합정보관리체계’에 관한 지방자치단체의 역할을 추가하였고, 지방자치단체는 매년 지역별 온실가스 통계 산정ㆍ분석 등을 위한 정보 및 통계를 작성하여야 한다(법 36조).
넷째, 지방자치단체는 기후위기적응대책과 지역적 특성 등을 고려하여 관할 구역의 기후위기 적응에 관한 ‘지방 기후위기 적응대책’을 5년마다 수립ㆍ시행하여야 한다(법 40조). ‘지방 기후위기 적응대책’의 구체적인 사항은 법에 규정되어 있지 않지만 ‘국가 기후위기 적응대책(법 38조)’을 토대로 ‘지방 기후위기 적응대책’의 내용을 추정하면 지역 기후위기에 대한 감시ㆍ예측, 지역 기후위기 영향과 취약성 평가, 기후위기에 따른 취약계층·지역의 재해 예방 등으로 판단된다.
다섯째, 지방자치단체는 기후변화로 심화되는 환경오염·훼손에 종합적으로 대응하고, 기후위기에 따라 기존 산업을 유지하기 어려운 취약지역 및 계층을 중점적으로 보호·지원하기 위하여 ‘지역 기후위기 대응사업’을 시행할 수 있다(법 42조).
여섯째, 지방자치단체는 탄소중립 고용환경, 사회적ㆍ경제적 환경 등이 급격히 변화되거나 변화가 예상되는 지역(‘정의로운 전환 특별지구’) 및 피해 산업 등 지원을 위한 ‘정의로운 전환 지원센터(법 53조)’를 설립할 수 있다. ‘정의로운 전환 지원센터’는 일자리 및 지역사회 영향조사, 산업ㆍ노동ㆍ지역경제·일자리 등에 관한 연구 및 지원, 재취업ㆍ전직 등 직업전환을 위한 교육훈련 및 취업지원, 사업전환에 관한 컨설팅 및 지원 등의 업무를 수행한다.
일곱째, 지방자치단체의 탄소중립 이행과 녹색성장 추진 등을 지원하기 위하여 일자리 및 지역사회 영향 관련 실태조사, 산업ㆍ노동 및 지역경제의 전환 방안, 일자리 전환모델의 연구 및 지원, 직업전환을 위한 교육훈련 및 취업지원, 기업의 사업 전환에 관한 컨설팅 및 지원 등을 추진하는 ‘탄소중립 지원센터’를 지역별로 설립ㆍ지정할 수 있는 조항이 신설되었다(법 68조). 여덟째, 기후위기 대응 활동을 촉진하고 탄소중립 이행과 녹색성장 추진 등을 위한 지방자치단체 간의 상호 협력을 증진하기 위한 “탄소중립 지방정부 실천연대(법 65조)”에 관한 조항이 신설되었다. 2020년 7월부터 “탄소중립 지방정부 실천연대”는 환경부와 지방자치단체 간의 협약을 근거로 운영되어 왔다. 이번 『탄소중립기본법』 제정을 통하여 탄소중립 이행에 대한 사회적 합의 도출과 공감대 형성, 탄소중립 달성을 위한 사업의 발굴과 지원, 이행촉진을 위한 기후행동 실천 및 확산 등 그 역할을 규정하여 법적 근거를 가진 단체로 격상되었다.
이외에도 지방자치단체는 지역 특성에 따른 기후위기 대응 사업을 추진하기 위하여 ‘지역기후대응기금(법 69조)’을 설치할 수 있으며, 탄소중립의 원활한 이행과 녹색성장 추진을 위하여 지방자치단체 소속 공무원 중에서 ‘탄소중립이행책임관(법 79조)’을 지정할 수 있다.
이처럼 『탄소중립기본법』 제정으로 기존 지방자치단체의 역할은 강화되고, 탄소중립 이행을 위한 다양한 역할이 새롭게 부여되었다. 다음 표는 『탄소중립기본법』과 현행 『녹색성장법』 간 지방자치단체의 역할을 비교한 것이다.
『탄소중립기본법』은 기존 『녹색성장법』을 보완ㆍ개선하여 2015년 UN 기후변화 회의에서 채택된 『파리기후변화협약』을 이행하고 2050년까지 탄소중립을 달성하기 위하여 제정되었다. 또한 정부의 ‘한국판 그린뉴딜’을 실천하기 위한 법적 기반을 마련하고, 기존 『녹색성장법』상 미흡한 점을 보완ㆍ개선했다는 점, 지방자치단체의 역할을 강화했다는 점 등에서 의미가 있다. 다만 법률상 구체적인 내용은 시행령으로 정하는 바로 규정하고 있다. 이에 『탄소중립기본법 시행령』을 제정함에 있어 관계부처 및 지방자치단체의 충분한 의견수렴이 필요할 것으로 판단된다.
  • 담당팀 : 정책연구실
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