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[분권레터]반복되는 코로나19 대확산, 공공의료 강화 정책 과제

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-01-11
이슈&정책공간

반복되는 코로나19 대확산, 공공의료 강화 정책 과제

- 공공임상교수제 조기 시행 가능성 중심으로 -

지난 연말부터 코로나19 확진자 수가 급증하면서 병상확보 등 공공의료체계에 큰 위기를 겪고 있다. 지난 2년 동안 공공의료 강화를 위해 인프라 확충 등 많은 논의가 이루어지고 일부 지방의료원 설립에 대한 예타 면제 등이 이루어졌다. 그러나 의료 인력에 대한 정책적 노력은 매우 미비하다. 2021년도 연구용역을 진행하고 시범사업으로 제안한 바 있는 공공임상교수제도에 대해서 알아보고, 조기 시행 가능성에 대해서 짚어본다.
이우정 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 연구위원
2022년 1월 20일은 우리나라에서 코로나 첫 확진자가 발생한지 꼭 2년째 되는 날이다. 현재까지(1월 2일 기준) 국내 코로나19 총 누적 확진자수는 64만 2,207명이고, 일일 확진자수는 약 4,000명을 넘나들고 있다. 4차 대확산인지, 5차 대확산인지 이제 언론에서도 더 이상 ‘O차 대확산’이라는 표현을 쓰지 않는다. 코로나19가 일상이 되어버린 것이다. 전 국민 백신접종률 등 많은 상황을 고려하여 지난 11월 1일, 정부는 단계적 일상회복을 시행했으나 돌파 감염과 오미크론 변이 바이러스의 유입 및 확산이 겹치면서 일일 확진자수가 최대 7천명까지 발생하였다. 그와 함께 중증환자가 급증하면서 병상 부족 문제와 의료 인력 부족의 문제가 다시 불거지기 시작했다. 병상이 없어 코로나19 확진자 외에도 중증환자가 제때 필요한 치료를 받지 못하거나 병상을 기다리는 와중에 사망하는 경우가 생기기도 하였다. 이러한 상황에서 12월 중순, 대통령의 병상확보를 위한 특별지시에 따라 비서실장 주재의 병상확보 TF를 구성하여 대응하고 있다.
<그림 1> 코로나 19 일일 확진자 수 (2022.1.3.기준)

자료: ourworldindata.org (검색일 2022.1.4.)

반복되는 문제 : 병상·의료인력 부족
코로나19를 겪은 지난 2년 동안 병상 부족의 문제는 이번에 처음 발생한 것은 아니다. 2020년 초반 대구·경북에서 확진자가 폭증했을 때, 같은 해 8월 수도권에서 확진자가 급증했을 때 병상 부족의 위기를 겪었다. 단계적 일상회복 시행을 앞두고 10월 31일 기준, 중환자 병상 가동률이 전국 45.2%로 안정적 상황이라고 발표하였으나 점차 증가하여 12월 초에는 80% 가까이 올라갔다. 병상가동률이 80% 이하인 경우 입원 대기 등 정체가 해소되고, 70% 이하인 경우 원활하게 치료가 제공될 수 있다고 한다. 그리고 의료 인력 부족 문제도 늘 함께 제기되어 왔다.
<표 1> 단계적 일상회복 실시 후 코로나19 치료병상 및 가동률 변화

(단위 : 병상, %)
 
감염병 전담병원 준-중환자병상 중환자 전담치료병상
보유 가용 가동률 보유 가용 가동률 보유 가용 가동률
10.31 10,056 4,884 51.4 455 182 60.2 1,083 594 45.2
11.11 10,081 4,178 58.6 455 168 63.1 1,125 464 58.8
11.18 10,053 3,732 62.9 455 180 60.4 1,127 410 63.6
11.23 10,391 3,510 66.2 503 154 69.4 1,135 329 71
12.2 11,402 3,369 70.5 489 134 72.6 1,157 241 79.2
12.8 11,947 3,470 71 653 187 71.4 1,255 267 78.7
12.1 12,194 3,213 73.7 663 173 73.9 1,255 260 79.3
12.22 13,197 4,205 68.1 969 273 71.8 1,337 278 79.2
12.29 13,915 6,405 54 1,086 400 63.2 1,384 348 74.9

자료: 보건복지부 보도자료 재정리

공공의료기관 의사 인력 수는 12,691명(2019년)으로 이는 우리나라의 전체 활동 의사 수 105,629명의 12% 수준이다(이병철ㆍ박관규 2021). 공공의료기관의 범위를 더 좁혀보면 35개 지방의료원 의사 인력은 총 1,281명(2021년)이고, 이는 전체 의사 수의 1.2%에 불과하다. 공공병원 병상 수 비율 8.4%와 의사 수 비율 1.2%. 이러한 여건에서 지난 2년 동안 전체 코로나 환자의 70%를 지방의료원이 담당하였다.
공공의료부문에서의 의사 인력 부족 문제는 최근 몇 년 사이 발생한 것은 아니다. 진주의료원 폐업을 계기로 공공보건의료가 사회적 이슈가 되면서 공공병원이 당면한 문제에 대해 본격적인 연구가 이루어지기 시작했다. 그 중 김남순(2014)에 따르면 지방의료원의 핵심 문제는 시설과 장비가 아니라 ‘의료 인력 부족’이라고 지적했다. 이에 대해 중앙정부는 시설이나 장비는 지원하고 있으나 인력 지원은 매우 미약하다고 하였다.
2011년부터 시행되고 있는 보건복지부의 지역거점공공병원 파견 의료 인력 인건비 지원 사업이 2014년을 기점으로 사업비 55억원으로 전년도 5억원에 비해 크게 증가하였지만 그 후 2020년까지 금액 변화 없이 동일하게 운영되고 있다. 사업성과가 높은 편이긴 하지만 지역의 부족한 의료 인력 해소와 질 좋은 의료체계 마련을 위한 근본적 해결 방안은 아니라는 것이 많은 전문가의 지적이다.
지방의료원은 늘 의료 인력 부족 문제를 겪어왔다. 코로나19 상황은 아이러니하게 의료 인력이 오히려 지방의료원을 떠나는 문제를 가중시키고 있다. 지방의료원이 코로나19 전담병원으로 지정ㆍ운영되면서 일반 병동을 정상적으로 가동할 수 없게 된 것이 주된 이유라고 한다. 이렇게 되면 당장 코로나19 상황에서의 대응 문제에 그치지 않고 코로나19 이후 일상으로 회복 후에 지역의 공공의료에 큰 위기를 초래한다. 필수의료 부분의 진료에서 공백이 발생할 위험이 높기 때문이다.
정부는 2020년 말, 공공의료강화 정책 중 하나로 대전, 부산, 진주의 공공의료원 설립을 위한 예비타당성조사 면제 결정을 하였다. 이로써 2025년에 새로운 지방의료원 3곳 추가 설립은 확실하다. 그리고 2021년 6월, 보건복지부의 ‘제2차 공공보건의료 기본계획’에 따르면 공공병원의 이전, 신ㆍ증축으로 통해 2025년까지 4,000병상을 추가할 예정이다.
이와 같이 공공병원 확충에 대한 정부의 계획안을 살펴보면 시설이나 장비 지원에 대한 계획이 주를 이루고 있다. 보건복지부의 2022년 업무계획 중 군의관, 공중보건의, 전담간호사 배치 등 인력 지원을 강화한다고 발표하였지만, 이는 코로나19 상황 대응을 위한 한시적 인력지원에 불과하다. 공공의료에 대해 장기적 안목을 갖고 의료 인력 부분에 대한 계획은 찾아보기 힘들다.
지방의료원의 병상이용률 변화
코로나19 발생 초기부터 지방의료원은 코로나19 전담병원으로 지정·운영되고 있다. 코로나19 확진자 수 추이에 따라 지정과 해제를 반복하기도 했지만, 줄곧 지방의료원은 코로나19 환자 치료를 위해 가장 최전방에서 활약했다고 볼 수 있다. 이는 병상이용률 통계자료에서도 확인할 수 있다. 아래 <그림 2>에서와 같이 2015년부터 2019년까지 지방의료원의 병상이용률은 평균 87% 전후였으나, 코로나19 대응 첫해인 2020년도에는 51%로 감소하였다. 2019년과 비교하면 약 40퍼센트 감소한 것이다. 병상이용률은 의료기관의 가동병상 수 대비 일일평균 입원환자 수 비율로 입원환자 변화의 직접적인 지표이다. 지방의료원이 코로나19 전담병원으로 지정되면서 일부 병상 확보를 위해 위중증 환자가 아닌 경증상의 환자를 퇴원시켰다는 것을 감안한다고 해도 병상이용률의 급감은 다른 질병을 앓고 있는 환자에 대한 치료뿐 아니라 일상 진료가 이루어지지 못했다는 것을 반증하는 것이기도 하다.
<그림 2> 지방의료원 병상이용률(2015~2020)

(단위 : %)

자료 : 지역거점공공병원알리미
*병상이용률 = 입원연인원 / (가동병상수x365)x100

지방의료원의 의료이익(손실) 변화
의료이익(손실)을 통해서도 지방의료원의 사정을 확인할 수 있다. 지역거점공공병원알리미 공시 자료에서 전국의 35개 지방의료원의 의료이익(손실) 항목을 재집계하여 분석한 결과, <그림 3>에서 보는바와 같이 2016년도부터 2019년도까지 의료손실액이 약 900억원에서 약 1,400억원으로 서서히 확대된 반면, 2020년도에는 약 5,200억원으로 전년 대비 3.7배가량 큰 폭으로 손실액이 증가하였다. 의료이익(손실)은 의료수익(매출액)에서 의료비용을 제외한 금액으로 진료 및 치료에 근거한 항목이다. <표 2>에서와 같이 2020년도 35개 지방의료원의 의료비용 총액은 2019년도 대비 약 4% 정도 증가한 반면, 매출액인 의료수익은 2019년도 약 1조 1,400억원에서 2020년도 약 8,100억원으로 30% 가까이 감소하였다.
<그림 3> 지방의료원 의료이익(손실) (2016~2020)

(단위 : 억원)

자료 : 지역거점공공병원알리미에 공시자료에서 재집계

<표 2> 지방의료원의 의료수익과 의료비용 변화(2019~2020)

 
2019 2020 변화
증감액 증가율
의료수익(억원) 11,444 8,185 -3,259 -28%
의료비용(억원) 12,901 13,460 558 4%

자료: 지역거점공공병원알리미에 공시자료에서 재집계

코로나19 상황이 장기화되어 감에 따라 공공의료 확충과 강화라는 큰 틀에서의 국민적 공감대는 이루어졌다고 볼 수 있다. 2021년 9월 국립중앙의료원의 의뢰로 실시한 여론조사 결과에 따르면 국민들의 국·공립의료기관에 대한 인식이 향상(77.6%)되었고, 공공의료기관 확충의 필요(82.3%)에 대한 인식이 높아진 것으로 드러났다. 그렇다면 앞으로 지방의료원의 지역사회에서의 역할, 그리고 공공의료의 한 축을 담당하는 기관으로서 역할에 충실하기 위해서는 최근 코로나 19에 대응하는 과정에서 병상이용률 급감, 의료손실 심화라는 현상 너머 잠재적 위기요인을 진단하고 해결방안을 찾아야 한다.
양질의 의료서비스는 국민의 건강권 보장뿐 아니라 삶의 질을 판단하는 기준이기도 하다. 어느 지역에 사는지 상관없이 좋은 의료 서비스를 받기 위해서는 공공의료체계가 강화되어야 하며, 이를 위해서는 공공병원, 지역책임의료기관인 지방의료원의 양질의 의료 인력 확보가 핵심이다. 2021년도에 대한민국시도지사협의회, 전국지방의료원연합회 그리고 국립대학병원협회는 공동으로 지역 공공의료 강화를 위한 양질의 의료인력을 안정적으로 확보하기 방안으로 공공임상교수제 도입에 대한 연구를 진행하였다. 공공임상교수는 교육부가 국립대학병원에 교수를 신규로 발령하여 국립대병원에서 공공보건의료 영역의 진료․교육․연구를 수행하거나 지방의료원에 파견하여 필수 의료를 담당하는 의료 인력이다. 신설 제도로 제도적 보완이 필요하지만 국회, 정부, 시민단체 등 관계기관과의 논의에서도 그 필요성과 정책적 대안으로의 가능성에 대해서 공감을 얻었다. 코로나19라는 특수 상황에서 시범사업으로 시행하고, 그 후 객관적인 평가와 보완을 통해 본격 도입을 정부 및 국회에 제안한 바 있다.
연구에서 지역책임의료기관인 지방의료원과 지역거점병원인 국립대학병원이 의료 인력의 연계․협력 방안으로 공공임상교수제 도입을 제안하였다. 연구 결과, 지방의료원이 지역책임의료기관으로서 필수의료기능 수행을 하기 위해서 지역거점공공병원이 충원해야할 전문의(공공임상교수) 규모는 949명이다. 국립대병원 본원근무와 파견교수 비율 1:2 배치를 고려하면 총 1,424명이다. 단순 비용(의사 1인당 연간 1억원)으로 추계하면 연간 1,500억원 가까운 예산이 소요되는 대규모 재정 지원 사업이다.
이를 시범사업으로 시행할 경우 본사업의 10% 수준인 144명의 의사를 3년간 단계적으로 선발하여 국립대병원과 지방의료원에 1:2의 비율로 배치하는 것이다. 의사는 1차년도에는 32명, 2차년도에는 48명, 3차년도 64명을 단계적으로 확대하여 선발한다. 사업비 단가는 의사인건비와 운용비 등으로 구성한 것으로 진료수당 등은 포함하지 않았다. 이에 따른 사업비는 <표 3>에서 보는 것과 같이 3년 동안 총 481억원이 소요되고, 이는 국가와 지방(지방의료원)이 함께 부담한다.
<표 3> 시범사업 선발인원 및 사업비

· 총규모 : 144명(1/10 규모)
· 연차별 선발 인원 : 신규 선발 비율 1차:2차:3차 = 2:3:4
· 사업비 부담 : 국가 재정 50%, 의료기관 부담 50%
연차(선발인원) 총사업비
1차년도 32명 60.2억원
2차년도 (기선발)32명 (신규)48명 150.4억원
80명
3차년도 (기선발)80명 (신규)64명 270.7억원
144명
합계 481.3억원
기존 보건복지부 인건비 지원사업의 한계로 1년 단위 계약에 따른 불안정성, 이로 인한 진료 공백의 위험성이 지적되었다. 공공임상교수제는 그러한 한계를 극복하는 것으로 안정적으로 인력을 확보할 수 있다. 의료 인력이 안정적으로 의료원에서 진료행위를 하게 되면 이는 장기적으로는 지역 주민에 대한 필수 의료 안정적 제공과 나아가서는 의료수익에서도 개선이 될 수 있다. 또한 종합 의료기관으로서 전공의 교육도 함께 이루어질 수 있다.
최근 공공임상교수제 도입 논의가 다시 활발해지고 있다. 지난 12월 30일, 대통령과 공공의료 관계자와의 간담회 이후 교육부, 기획재정부, 보건복지부 등 관계부처가 적극적으로 검토하고 있다. 지난 10월 시도지사협의회가 지방의료원을 대상으로 파견 수요 조사를 한 결과 교수급 200명, 전문의 115명이다. 그 외에 전공의에 대한 수요는 124명으로 나타났다. 코로나19의 상황이 국내적으로 뿐 아니라 세계적으로도 매우 심각한 상황이다. 공공임상교수제도의 시행은 코로나19 상황을 당장 타개하기 위한 제도가 아니라 지방의 의료인력 부족 문제를 해결하기 위한 제도라는 인식을 확실하게 가져야 할 것이다. 그런 인식하에 정부는 이 제도를 적극적으로 추진해야 할 것이다. 또한 제도 운영과 관련하여 인력관리, 재정부담 등 쟁점 부분을 세밀하게 살펴보고 관계 기관과 협의하여 안정적으로 안착될 수 있도록 해야 한다.
[참고 자료]
김남순(2014) 공공보건의료의 현황과 발전방안(지방의료원과 국립대병원 중심으로), 한국보건사회연구원
이병철․박관규(2021), 공공의료 인력 부족 문제의 진단과 해결방안, 대한민국시도지사협의회 분권레터 6월호
조희숙(2021), 공공임상교수제도 도입방안 연구
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