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[분권레터]2050 탄소중립으로 가는 길 : 엄밀한 현실 진단을 통한 협력적 접근이 필요하다

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-08-10
이슈공간

2050 탄소중립으로 가는 길 :

엄밀한 현실 진단을 통한 협력적 접근이 필요하다

이제 탄소중립은 피할 수 없는 우리의 과제가 되었다. 금년에는 지구상에 불볕더위, 홍수 및 초대형 산불 등 기후환경위기의 문제가 심하게 발생하고 있다. 이에 우리나라는 물론 세계 모든 국가들이 2050 탄소중립 목표를 설정하고 실행방안을 마련하고 있다. 온실가스 배출 감소는 오래 전부터 정책목표로 설정되어 추진되어 왔지만 온실가스 배출량은 줄어들지 않고 있다. 인구와 경제활동이 증가하는 상황에서 온실가스 배출을 줄인다는 것은 매우 어려운 일이기 때문이다.

우리는 2050 탄소중립 목표를 외면하거나 소극적으로 대응할 수 없는 상황에 있다. 지난 8월 5일 발표된 「2050 탄소중립 시나리오 초안」이 중요한 사회적 이슈가 되고 있다. 시나리오에 포함된 대안에 반대할 수 있다. 다만 실현가능하고 협력할 수 있는 새로운 대안을 제시하면서 접근하는 자세가 필요하다. 탄소중립은 중앙과 지방정부 그리고 시민사회단체와 일반 시민이 모두 협력하고 참여하여 이루어야하는 복잡하고 어려운 과제이다. 특히 지방정부는 탄소중립의 목표 달성하는데 적극 나서야하며, 이를 위해 에너지 분권을 강화하고 제대로 활용해야 한다. 중앙정부는 탄소중립과 에너지 분권을 조화시키는 노력과 정책전환이 필요하다.
박관규 / 대한민국시도지사협의회 정책연구실장
2020년 12월 정부는 「2050 탄소중립 추진전략」을 발표하였고, 탄소배출량 감축을 적응적 감축에서 능동적 대응으로 전환하였다. 2050 탄소중립을 위한 추진전략의 핵심은 탄소중립과 함께 경제성장과 삶의 질 향상을 동시에 달성하는 비전을 제시하였다. 탄소중립 사회로의 전환에도 불구하고 지속가능한 경제성장과 삶의 질 향상이 가능한 새로운 사회·경제구조 시스템을 구축해 나간다는 것이다.
2021년 5월 30일부터 31일까지 서울 동대문 플라자에서는 「2021 P4G 서울 정상회의」가 열렸다.1) 이 회의의 주제는 “포용적인 녹색회복을 위한 탄소중립 비전실현”이었다. 회의에 앞서 5월 24일부터 29일까지는 녹색미래주간으로 선포되어 다양한 프로그램을 운영하였으며, 첫째날 첫번째 세션의 주제는 “글로벌 탄소중립을 위한 지방정부의 역할”이었다. 5월 30일 정상회의 이후에는 서울 선언문이 채택되었다.
이러한 흐름 속에서 정부는 탄소중립 실현의 컨트롤타워로 「2050 탄소중립위원회」를 설치하였고, 위원회는 5월 29일 P4G 서울 정상회의 기간에 제1차 회의를 개최하였다. 이 자리에서 지난해 12월 발표된 「2050 탄소중립 추진전략」에 따라 수립 중인 기후변화, 에너지 혁신, 산업전환, 녹색생활, 공정전환 및 국내외 소통·협력 등 5개 과제의 부문별 이행과제의 진행 상황을 보고받았으며, 앞으로 탄소중립을 위한 정책의 수립과 이행 과정을 점검하여 완성도를 제고하고 “탄소중립 시나리오”을 마련하기로 하였다.
우리나라의 모든 243개 지방정부도 탄소중립의 실현을 목표로 하고 있다. 지난 5월말 P4G 서울 정상회의 기간에 환경부와 탄소중립지방정부실천연대는 공동으로 「지방정부 탄소중립 특별세션」을 개최하고, “대한민국은 2050년까지 탄소중립을 실현한다”는 내용의 선언문에 서명하였다. 또한 이 자리에서 양승조 충청남도지사는 탄소중립을 향한 충청남도의 정책과 실천을 주제로 발표하였으며, 주요 전략으로 노후 석탄화력발전소의 조기 폐쇄, 아시아 탈석탄동맹 가입 및 탈석탄 금고정책 도입 등의 정책과제를 설명하였다. 또한 당시 원희룡 제주특별자치도지사는 에너지와 수송, 전력계통 및 빅데이터 등의 융합을 통한 제주의 ‘탄소 없는 섬 2030’ 정책을 설명하였다.
탄소중립위원회는 지난 8월 5일 「2050 탄소중립 시나리오 초안」을 발표하였다. 시나리오 초안은 우리 사회가 가야 할 방향 및 속도에 대한 논의를 위한 첫걸음이자 하나의 청사진이다. 이는 탄소중립이라는 장기 목표와 원칙은 확고히 지키되 미래 불확실성, 기술혁신 상황, 경제 상황(산업 경쟁력, 일자리), 국제사회 동향 등을 감안하여 주기적으로 갱신되어 조정될 수 있다.
시나리오 초안은 2050년 탄소중립이 실현된 사회의 부문별 모습을 제시하고 있다. 전환 부문에서는 재생에너지 발전 비율이 2020년 6.6%에서 2050년 56.6~70.8%로 확대되고, 수송 부문에서는 친환경차 보급 비율이 2020년 3.4%에서 76~97%로 대폭 확대된다. 산업 부문에서는 연료와 원료가 대체되어 산업공정이 스마트화된다. 건물 부문에서는 신규 건축물은 100% 제로에너지 건물이 되고, 기존 건축물은 100% 그린 리모델링이 완료된다. 그리고 폐기물 부문에서는 폐기물 발생량을 25% 감축하고 재활용 비율 90%를 달성하며, 폐기물을 바이오플라스틱이 대체하게 된다.
「2050 탄소중립 시나리오 초안」은 3개의 대안을 제시하였다. 각 대안은 석탄(화석)발전 유무, 전기·수소차 비율, 건물 에너지 관리, 축산 관리, 탄소포집활용 및 저장(CCUS)·흡수원 확보량, 수소 공급방식 등 핵심 감축수단을 달리 적용하여 도출되었다. 결국 2050년 온실가스 순배출량 25.4백만톤(1안), 18.7백만톤(2안) 및 0톤(3안)에 따라 대안이 제시되었다.
<표 1> 2050 탄소중립 시나리오의 대안별 온실가스 배출량

(단위 : 백만톤, CO2eq)
구분 2018년 2050년 배출량
1안 2안 3안
합계(순배출량)1) 727.6(686.3) 25.4 18.7 Net-Zero
전환 269.6 46.2 31.2 0.0
산업 260.5 53.1 53.1 53.1
수송 98.1 11.2(-9.4) 11.2(-9.4) 2.8
건물 52.1 7.1 7.1 6.2
농축수산 24.7 17.1 15.4 15.4
폐기물 17.1 4.4 4.4 4.4
탈루 등 5.6 1.2 1.2 0.7
흡수원 -41.3 -24.1 -24.1 -24.7
CCUS - -95.0 -85.0 -57.9
수소 - 13.6 13.6 0.0
주 1) (’18년) 흡수원 제외 총배출량 727.6 백만톤, 흡수원 포함 순배출량 686.3백만톤,
(‘50년) 흡수원 포함 순배출량, 1안, 2안의 잔여 순배출량은 해외조림이나 국제 탄소시장을 통해 감축

출처 : 2050 탄소중립위원회(2021). 2050 탄소중립 시나리오 초안.
탄소중립위원회의 시나리오 초안에 따르면, 2018년에 비해 2050년의 전력 수요는 2배 이상 증가한다.2) 증가하는 에너지 수요를 충족시키면서 탄소배출을 없애기 위해서는 친환경에너지로 전환해야 한다. 이에 대한 대응으로 2050년에는 발전소 내 소비 및 송·배전손실(3.5%) 등을 고려하여 1,207.7~1,259.4Twh의 발전량이 필요하다.
결국 탄소배출이 없는 발전이 필요한 것이다. 시나리오의 3개 대안에 따르면 전환 부문의 탄소배출량은 2018년 269.6백만톤에서 0~46.2백만톤으로 82.9%에서 100%까지 감축해야 한다. 즉 재생에너지를 중심으로 전력을 공급하되, 수소, 잔여 원전 등 무탄소 전원을 활용하고, 일부 화석연료 발전을 지속해야 한다. 1안은 46.2백만톤의 탄소배출을 허용하는 것이고 3안은 탄소 배출이 없는 대안이다. 1안은 2050년에 수명(30년)을 다하지 않은 석탄발전소 7기의 발전이 유지하고, CCUS 기술을 적용하여 순배출을 제로화하는 방안이다. 2안은 석탄발전소 7기의 운영을 중단하고, LNG 발전은 유연성 전원으로 활용하되 CCUS 기술을 적용하여 순배출 제로화를 이루는 대안이다. 그리고 3안은 석탄발전소 7기 및 LNG 발전 모두를 중단하여 탄소배출 제로화를 달성하는 방안이다.
<표 2> 전환 부문의 전원별 발전량

(단위 : Twh, %)
구분 원자력 석탄 LNG 재생E 연료
전지
동북아
그리드
무탄소
신전원
부생가스 합계 배출량
(백만톤)
1안 89.9
(7.2)
19.1
(1.5)
101.1
(8.0)
710.7
(56.6)
121.4
(9.7)
33.1
(2.6)
177.2
(14.1)
3.9
(0.3)
1,256.4
(100)
46.2
2안 86.9
(7.2)
0.0
(0.0)
92.2
(7.6)
710.6
(58.8)
121.4
(10.1)
33.1
(2.7)
159.6
(13.2)
3.9
(0.3)
1,207.7
(100)
31.2
3안 76.9
(6.1)
0.0
(0.0)
0.0
(0.0)
891.5
(70.8)
17.1
(1.4)
0.0
(0.0)
270.0
(21.4)
3.9
(0.3)
1,259.4
(100)
0
* 석탄·LNG 감축은 수소·암모니아 전소 전환 또는 근거 법률 및 보상방안 마련 전제
출처 : 2050 탄소중립위원회(2021). 2050 탄소중립 시나리오 초안.
「2050 탄소중립 시나리오 초안」가 제시한 3개의 대안은 적절하고 바람직한가는 뜨거운 이슈가 되고 있다. 지금부터 30년 동안 탄소배출 넷제로(net-zero)를 달성하는 것이 가능한가 그리고 그 방법이 적절한가를 둘러싼 논란이 있다. 기후환경위기의 문제를 크게 인식하고 그것의 해결을 강조하는 집단은 시나라오가 제시한 3개의 대안 중 2개는 매우 부적절하다고 지적하고 있다. 국내의 기후·환경·노동단체들은 시나리오에 크게 실망하며 위원회가 탄소중립을 포기하는 시나리오를 제시하였다고 비판하고 있다.
한편 탄소중립 시나리오 초안에 대해 중립자적 입장을 보이는 그룹도 있다. 3개의 대안을 소개하면서 우리나라 실정에 맞는 방안을 찾아 추진해 나간다는 점을 밝히고 있다. 그리고 이 대안들은 초안이고 9월까지 다양한 분야의 의견을 수렴하여 최종안을 발표한다는 일정에 초점을 두고 있다. 이러한 시각의 배경에는 산업계의 에너지 사용 절감과 탄소배출 축소에 있어서 현실적인 어려움을 반영하고 있기도 하다.
2050년까지 남은 시간은 30년이 되지 않는다. 지구 온난화와 온실가스 배출 문제는 오랫동안 지적되어 왔다. 그렇지만 문제를 해결되지 않고 악화되고 있다. 이상기후에 따라 발생하는 자연재해는 더욱 커지고 있다. 올해 여름에도 기록적인 폭염과 폭우 그리고 초대형 산불은 기후위기의 심각성을 일깨우고 있다. 이처럼 심각해지는 문제를 시간이 충분히 남았다는 안일한 판단에 근거하여 대응하는 것은 미래세대에 재앙을 남겨주는 것이 된다. 지금부터 냉철하고 현실적 판단에 근거한 대책을 수립하여 국제사회와 세계 시민 모두가 나서야 한다. 특히 공공부문이 문제의 핵심을 파악하고 정책으로 접근하는 것이 중요하다. 중앙과 지방정부 그리고 전국의 시민사회단체와 주민들이 협력적 관계 속에서 탄소중립을 실현해 나가는 접근방법이 필요하다.
엄밀한 현실 진단을 통한 단계별 실천계획 수립과 추진
2014년부터 2018년까지 우리나라 온실가스 배출량은 오히려 증가하여왔다. 2014년 691.9백만CO2eq에서 2018년 727.6백만CO2eq로 증가한 것이다. 이러한 흐름에서 30년 후에 온실가스 순배출 제로를 달성하겠다는 계획은 쉽게 수긍하기 어렵다. 현재 온실가스 배출은 7개 부문(전환, 산업, 건물, 수송, 폐기물, 농축산, 탈루 등)으로 구분하여 관리되고 있다.
앞으로 탄소중립 실천계획은 부문별로 상세하게 수립하는 것이 필요하다. 충분한 시간과 인력을 투입하여 현실을 냉정하게 진단하는 것이 우선이다. 목표를 설정하였으니 남은 기간을 고려하여 적절히 배분하는 형태의 실행계획뿐만 아니라 사회구성원들의 인식과 행동을 고려한 실행계획을 수립하는 것이 필요하다. 중기 또는 단기 계획이 아니라 초장기 계획을 만들어야 한다. 충분한 시간을 두고 30년 계획을 수립하여 나침판 역할을 하도록 해야 한다. 단순히 목표만 제시하는 것이 아니라 활용 가능한 실행방안과 미래의 기술병화 등을 고려한 종합적인 계획을 만들어야 한다. 이러한 초장기 종합계획을 수립하고, 상황과 시간에 적합하게 수정보완하면서 탄소중립을 추진해 나가야한다.
탄소중립은 과학기술혁신만으로 이루어지지 않는다. 일반 시민들의 삶 속에서 온실가스 배출을 줄일 수 있는 행동양식을 찾아내는 것도 필요하다. 예를 들어 전기자동차는 온실가스를 배출하지는 않는다. 그렇지만 전기자동차를 생산하고 운행하는 과정에서 온실가스는 지속적으로 배출된다. 재생에너지 발전시설을 만드는 과정에서 에너지 사용이 증가하고 그에 따라 온실가스가 배출된다. 편리함을 추구하는 인류의 삶은 생활용품 소비를 증가시켜왔고 그에 따라 온실가스 배출이 증가하고 환경오염의 부정적 파급효과를 만들어낸다.
이러한 상황을 인식하고 문제를 진단하고 해결책을 찾아가는 과정이 필요하다. 온실가스 배출의 문제는 무수히 많은 요인들이 얽혀있어 복잡하고 어려운 문제이다. 이것을 단순히 정책적 강요나 당위론적 홍보 전략으로 접근해서는 안 될 것이다. 앞에서 기후·환경·노동단체들은 「2050 탄소중립 시나리오 초안」에 대실망하고 탄소중립을 포기한 대안을 제시하였다고 비판하였다. 앞으로 정부와 사회단체들은 일방적 주장이나 비판이 아니라 서로 증거와 대안에 근거한 토론을 통해 해법을 찾아가는 협력적 관계를 형성해나가야 할 것이다.
에너지 분권과 지역사회의 탄소중립 실천 강화
탄소중립을 위한 방안의 하나로 에너지 분권이 필요하다. 에너지 분권이란 지방정부가 에너지관련 계획을 수립하고 집행하는 것을 의미한다. 중앙정부는 에너지관련 권한과 기능을 지방정부에 이양하고, 지방정부는 스스로 기획하고 실행하는 체계를 구축하는 것이다. 특히 신재생에너지를 통한 에너지 확충과 온실가스 감축을 추구하는 상황에서 에너지 분권의 중요성은 더욱 크다. 예를 들어 제주도는 ‘탄소없는 섬 2030’ 정책을 추진하면서 2012년에 제주에너지공사를 설립하고, 풍력발전과 집단에너지 사업을 추진하고 있다. 서울시도 2016년에 서울에너지공사를 설립하여 친환경에너지의 이용, 보급 및 기술개발 등의 사업을 추진하고 있다. 서울에너지공사는 태양광과 같은 신재생에너지 및 열병합과 같은 집단에너지 확대에 초점을 두고 있다. 충남은 2018년 3월에 「충남 에너지 전환 비전 2050」을 선포하면서 2050년에 석탄발전량 비중을 현재 87.8%에서 0%로 줄이고, 재생에너지 발전량 비중을 현재 7.7%에서 47.5%로 전환한다는 비전을 제시하였다. 이 비전을 달성하기 위해서 필요한 것이 에너지 분권이다.
최근에는 그린뉴딜의 추진과 함께 해상풍력발전에 관심과 투자가 이루어지고 있다. 예를 들어 울산은 동해바다에 부유식 해상풍력 발전을 통한 재생에너지 발전에 역량을 강화하고 있으며, 전남은 신안을 비롯한 남서해 지역에 해상풍력발전 건설을 추진하고 있다. 이는 지방정부들이 재생에너지를 통해 에너지 자립을 추진하고 탄소중립을 이루기 위한 것으로 적극적 에너지 분권의 효과로 볼 수 있다. 다만 해상풍력발전의 설치와 운영에는 엄청난 규모의 투자가 필요하다. 해상풍력발전을 위한 기술개발은 시설의 설치와 운영에 큰 규모의 재원이 필요하므로 민간부분의 투자뿐만 아니라 중앙정부의 적극적 지원도 필요한 상황이다. 그리고 해상풍력발전에 역량을 집중하는 지방정부간의 협력도 활발하게 이루어져 중복적인 투자보다 시너지 높은 방향으로의 투자가 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.
1) 「2021 P4G 서울 정상회의」는 녹색성장과 글로벌 목표 2030을 위한 연대(Partnering for Green Growth and Global Goals 2030)를 내용으로 추진되었다.
2) 이는 30년 동안 연평균 4.5%씩의 전력수요가 증가할 것으로 예측한 시나리오에 따른 것이다. 한편 정부의 제9차 전력수급기본계획(‘20.12)은 2034년까지 연평균 전력 소비량은 0.6% 증가할 것으로 예측하고 있으며, 이러한 추정에 의하면 2050년까지 전력소비는 30% 증가한다.
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