우리나라 지방자치단체와 지방자치단체 감사체계의 현주소에 빨간불이 들어왔다. 최근 지방자치단체의 발전과 공정성에 기여해야 할 지방자치단체 감사체계에 많은 문제점이 있다는 비판이 거세지고 있다. 우리나라 지방자치단체 감사체계의 현황과 문제점을 꼼꼼히 짚어보자.

지방분권을 통해 국가기능 마비를 막아야

지난 1995년 6월에 실시된 4대 지방선거와 함께 지방자치제도가 전면 부활한 지도 벌써 20여 년의 세월이 흘렀다. 그동안 우리나라의 지방자치제도는 정치, 사회 각 분야의 민주적 변화와 비례하여 많은 발전을 이루어 왔고 사실상 안착이 된 상태이다.
그런 한편으로 인사, 예산 등 핵심적인 부분에서 여전히 중앙정부의 규정과 지침이 자치단체의 자율성을 구속하고 있고, 최근에 있었던 누리과정 예산 편성과 지방재정 개편안 논란에서 보듯이, 자치단체에 따라 불균형하고 부족한 재정자립도 문제도 여전히 해결되지 못한 과제로 남아 있다.
지방자치단체에 대한 정부와 국회의 감사제도 역시 지방자치단체 입장에서는 해묵은 현안이다. 특히, 국회 국정감사는 그동안 적지 않은 문제점이 드러난 가운데 지방자치단체와 공무원노조 등에서 지속적으로 개선을 요구해왔고, 언제라도 입법부의 결단만 있으면 즉시 개선이 가능한 부분이자 자치업무의 효율성 제고와 관련한 핵심 요소임에도 여전히 해결의 전망이 보이지 않는다.

지방자치단체에 대한 감사체계의 주요 문제점

1. 중층적 감사체계로 인한 과도한 감사 빈도수
  감사원, 정부합동, 각 행정부처의 자체감사규정, 지방의회 감사 등의 과잉·중복 감사로 지자체에 상당한 부담

2. 감사의 내용과 범위 확대
  감사원의 경우 지자체 업무 전반, 국정감사의 경우 고유의 자치사무에 이르기까지 감사를 하는 경우가 빈번하고
  사무 감사에 더해 직무와 기강에 대한 감찰 성격의 감사까지 공공연히 확대

3. 과도한 자료 제출 요구로 지자체의 업무 부담 가중
  과도한 감사 준비로 인력 손실과 시간, 비용의 과중 등 본연의 지자체 업무에 악영향

4. 부실한 감사
  '보여주기식 겉치레 감사', 공세에 치중한 '아니면 말고' 식 감사의 만연

중앙정부 감사와 국회 국정감사의 주요 문제점

지방자치단체에 대한 중앙정부 감사와 국회 국정감사에 대해 제기되는 주요 문제점을 종합해보면 크게 ▲구조적으로 지방자치제도 본연의 목적과 취지에 역행한다는 점과 ▲그 실태에서 과잉과 중복으로 인한 감사 실효성에 문제가 있다는 점 두 가지로 집중된다. 익히 잘 알려진 바와 같이, 감사란 정부의 시책과 방침이 효율적으로 집행되고 있는가를 검토하여 불합리한 점은 시정하고 행정 운영의 적정성과 능률화, 예산의 효율적 사용과 그 개선을 기하며, 이를 통해서 부정과 비리를 방지하고 투명 행정을 기하기 위한 것이다. 이와 같은 감사 본연의 목적상 지방자치단체에도 외부 감사가 필요하다는 데는 이견이 있을 수 없다.

현재 지방자치단체는 헌법기관인 감사원의 감사, 정부합동감사와 각 행정부처의 자체감사규정에 의한 감사, 지방의 회의 감사 등이 중층적으로 시행되고 있다. 그러다 보니 대부분의 지방자치단체가 연간 적게는 2~3차례, 많게는 5~6차례 이상 감사를 받고, 기초단체의 경우는 여기에 광역시도단체와 자체 감사까지 더해진다. 이처럼 감사의 빈도수가 높다 보니 이 자체만으로도 지방자치단체에는 상당한 부담으로 작용할 뿐만 아니라 여러 감사기관이 동일하거나 유사한 사안에 대해 중복 감사하는 경우도 빈번하다.

빈도수 이상으로 감사의 내용과 범위도 문제다. 감사원의 경우 자치단체 업무 전반을 감사 대상으로 하고 있고, 국회국정감사의 경우도 법률로 정한 중앙정부의 지방자치단체위임 사무나 보조금 지급 사무를 넘어 고유의 자치 사무에 이르기까지 감사를 하는 경우가 빈번하다. 그 성격도 사무에 대한 감사에서 직무와 기강에 대한 감찰 성격의 감사까지 공공연히 확대되고 있다.

여기에 더하여 대부분 감사가 자치단체의 자료 제출에 기반하여 이루어지다 보니 자치단체의 입장에서는 국회의 직접적인 감사 기간은 불과 수 시간에 불과하다고 해도 그보다 2~3개월 전부터 집중적으로 자료 제출을 요구받는 경우가 많다. 대한민국시도지사협의회와 공무원노동조합에서 살펴본 바에 따르면, 국회에서 요구하는 제출 자료만 해도 지난 몇 년간 자치단체별 평균 통산 600여 건에 이르고, 어떤 해에는 1,000여 건이 넘는 경우도 있다. 또한, 이렇게 요구된 자료는 통상 책자 형태로 제출되는데 한 권에 수천 페이지 이상이 되는 경우도 허다하다. 게다가 국회의원이 요구하는 자료 중 90% 이상이 직원출장비, 공무원징계현황 등과 같은자치 사무에 해당하는 것들이다. 이런 식으로 국회 국정감사를 비롯한 감사원, 정부 각 부처의 감사를 준비하고 대응하다 보면 자치단체에서는 감사만을 위한 별도의 인력 충원이 있는 것도 아닌 상태에서 현업 인력 중에 전담 인력을 차출할 수밖에 없고, 또한 감사기관에서 요구하는 자료나 감사 사안이 특정 부서가 아닌 여러부서에 걸쳐 관련된 경우가 다반사이다 보니 사실상 그 업무부담은 제한된 부서를 벗어나 기관 전체에 대한 부담으로 확대되게 된다. 결과적으로 감사로 인한 인력 손실과 시간, 비용이 상당하게 되고 그로 인해 본연의 대민 업무는 소홀해지거나 부차적인 것으로 미뤄지는 일이 발생할 수밖에 없으며, 중앙정부와 국회에 대한 현장 공무원들의 신뢰와 사기에도 현저히 부정적인 영향을 끼치고 있는 것이 현실이다.

정작 이렇게 힘들여 준비해도 감사가 실제 실행되는 상태는 더욱 심각하다. 본연의 목적에서 괴리된 보여주기식 겉치레 감사, 요구한 자료와 상관없는 질문, 답변보다는 질문 공세에 치중한 '아니면 말고' 식의 과시용 감사가 난무한다. 여기에 더하여 감사를 하는 국회의원과 단체장의 정치적 성향이나 소속 정당에 따라 정쟁적 의도가 다분한 불필요한 공세까지 있는 경우도 허다하여 현장 직원들의 시각에서는 도대체 왜 이런 감사를 왜 받아야 하는 것인지 근본적인 의문을 갖지 않을 수 없는 일조차 있다.

사실 이런 일은 비단 지방자치단체에 대한 국회국정감사에서만 있는 일도 아니다. 중앙정부에 대한 국정감사에서도 공공연히 국정감사 무용론이 나올 정도로 흔한 사례이다. 그런데 지방자치단체의 경우는 그 정도가 더 심하다.

지방자치단체 감사체계의 개선방향
1. 지방의회를 중심으로 한 자치감사체제의 정착
2. 내용적으로 중앙기관(감사원, 중앙정부, 국회)의 감사는 국가위임사무에 국한
3. 형식과 방법상으로 중앙정부의 지방정부 감사에 대한 감사를 국회가 재감사하는 간접 감사 방식 시행

지방자치단체 감사체계의 개선방향

본래 국회의 국정감사는 오랜 기간 권위주의 체제의 일방독주에 지배를 받았던 우리 헌정사의 특수성에서 비롯된 제도로서 주요 선진국을 비롯한 다른 나라의 경우와 비교할 때 우리나라에만 일반화된 독특한 체제이다. 특히 국회에 의한 지방자치단체에 대한 국정감사는 그 비슷한 사례조차 찾기 어려울 정도로 희귀한 경우이다.

이와 같은 지방자치단체에 대한 과도한 감사는 헌법상 중앙정부와 지방정부의 분립이 명시되어 있음에도 여전히 지자체를 중앙행정기관의 하부기관으로 간주하는 중앙집권적인식이 완고하게 지속되고 있는 관행의 산물로서 지방자치단체에 대한 과도한 외부통제력이자 자치권 신장을 저해하는 역기능으로 작용하고 있는 구조적 문제이다. 그중에서도 특히 중앙정부 부처와 감사원의 중복된 감사와 국회에 의한 국정감사는 지방자치제도의 본질과 감사 본연의 목적에 비추어 과도한 것이 대부분이다.

따라서 지방자치단체에 대한 감사는 지방의회를 중심으로한 자치 감사체제를 정착하는 방향으로 개선되어야 한다. 감사원과 중앙정부, 국회의 감사도 내용적으로는 국가위임사무에 국한해야 하고, 형식과 방법상으로도 중앙정부의 지방정부 감사에 대한 감사를 국회가 재감사하는 간접 감사 방식이 되어야 한다. 이를 통해서 감사의 효율성과 환류(피드백)의 일원화를 통한 행정의 일관성, 더 나아가 지방자치행정의 자주성 함양과 순 발전을 도모할 수 있을 것이다.

지방자치단체 감사에 대한 여야 정당과 국회의원들의 근본적인 인식 전환을 바라마지 않는다.

최근 몇 년간 지방자치단체 감사체계의 새로운 패러다임을 요구하는 목소리가 커지고 있 다. 이는 지방자치단체 감사체계가 지방자치단체의 균형과 발전에 기여한다는 본연의 기능 을 수행하지 못하고 오히려 지방자치단체의 성장에 걸림돌이 되고 있다는 의견이 늘어나고 있기 때문이다. 그렇다면 우리나라 지방자치단체 감사체계는 어떠한 방향으로 변화를 모색 해야 하는 것일까?

지방자치단체 감사체계의 개선방향

지방자치단체의 행ㆍ 재정활동에 대한 감사(통제)는 우선 새로운 지방 정치ㆍ 행정ㆍ 환경 변화에 맞는 자치분권의 논리에서 검토해야 하는 당위성이 있다. 그 논리 안에서 지방자치단체 결정공간으로서 지방행ㆍ 재정활동의 민주성에 부합하여 정치적ㆍ 사법적 목적에 부응하여 확인해야 하는 감사(통제)체제가 논의되어야 할 것이며, 이와 더불어 지방자치단체의 행정(관리)공간으로서 지방행ㆍ 재정활동의 능률성(효율성)에 부합하여 관리목적에 부응하는 규제감사(통제)체제가 검토되 어야 할 것이다.

지방자치단체 행ㆍ재정활동에 대한 감사의 틀

1. 지자체 및 공공기관의 행ㆍ재정활동에 대한 감사
  

2. 지방민주주의 확립에 필수불가결한 요소 : 지자체의 자율성을 존중하고, 엄격한 법규의 적용
   - 정치적 논리에서 파생되는 민주적 요인 : 지방의회의 감사 권한을 강화
   - 행정적 논리에서 연계된 경제ㆍ경영적 요인 : 지방자치단체 내의 성과평가로서 기술적 평가 역량의 발전

자치분권에 맞는 지방자치단체의 감사 방안

오랫동안 중앙정부가 수행해 온 강력한 감사(통제)제도를 지방분권화에 맞는 지방자치단체의 감사(통제)게임으로 바꾸는 것이 무엇보다 필요하다. 그런 배경에서 자치단체의 자율성을 제고하는 측면에서 규칙성과 적법성 감사(통제)가 이루어지도록 해야 하는 이유가 있다. 따라서 지방자치단체의행ㆍ재정적 통제를 중앙정부(행정자치부, 국회, 감사원)가 하더라도 이를 객관화하여 판단할 수 있는 재정전문가의 판단에 따를 수 있는 제도적 장치를 준비해야 한다. 즉, 지금과 같이 중앙정부(국회, 감사원)의 일방적인 통제에서 벗어나 프랑스 사례에서 보듯이 독립된 전문감사기관(예 : 지방회계심의원)과의 협력체제 안에서 자치단체의 자율성을 제고시켜 줄 수 있는 통제방식으로 감사체계의 전환이 필요할 수 있다. 그런 맥락에서 자치분권에 부응하는 지방자치단체의행ㆍ재정활동에 대한 통제방식은 다음과 같이 구상해 볼 수 있을 것이다(최진혁, 2012 : 86-87 ; 97-99).

1. 지방분권화에 맞는 통합적 감사체제 구축
우리나라는 단일국가체제에서 지방분권화정책을 추진하고 있기 때문에 이에 맞는 통합적 체제통제를 구축해야 할 것이다. 즉, 국가라는 체제 안에 또 다른 하위체제(Sub-System)인 자치단체와의 연계된 통합적 체제감사(통제)게임이 이루어져야 한다. 물론 지방자치단체라는 하위체제는 또 다른 하하위체제(Sub-Sub System)로 구성되는 체제통제 안에 연계되고 있다. 일반적으로 이들 체제 안에서 각 구성요소들은 상대적 자율을 구가하지만 상호의존적인 관계를 형성한다. 여기에서 자치단체의 행ㆍ재정활동이 책임성과 건전성을 담보하는 성과를 이루어내기 위해서는 체제는 이들 구성요소 각자의 수준에서뿐만 아니라 이들에 의해 형성된 전체적 차원에서 통합ㆍ관리되어야 한다. 그런 배경에서 정치적 공간에서 작동하는 규칙적 감사(통제)와 관리적 공간에서 작동하는 기술적 관리감사(통제)를 연계ㆍ조정해내는 통합적감사(통제)가 필요할 것이다. 그런 배경에서 국회와 지방의회, 감사원과 지역회계감사원, 행정자치부와 각 자치단체와의 민주적, 관리적 통제의 협업체제를 구축해야 한다. 여기에서 한편으로 국가와 지방자치단체의 행ㆍ재정활동에 대한 감사기관의 명확한 역할분담이 이루어져 국가적 활동은 국정감사를 통해, 지방자치단체 행ㆍ재정활동은 지방의회와 감사위원회를 통해 집행부의 활동을 견제할 수 있을 것이다.¹⁾
1) 프랑스는 회계감사원(Cour des Comptes)과 지역회계감사원(CRC)을 별도로 두고, 중앙행정기관으로부터 독립적인 지위를 보장받고 있다. 프랑스는 지방분권법 이전에는 국가임명직 의 도지사에 의하여 통제되었고, 재정부문은 국가로부터 파견된 지방회계관인 '총괄출납관'에 의하여 감독되었다. 그러나 1982년 지방분권법에 의해 지방회계감사원으로서 지역회계원 62 시ㆍ도 뉴스레터 (CRC)을 두어 자치단체의 재정활동에 대해 국가의 사전통제가 사후통제로 전환하게 되었다.

2. 정치적 공간에서의 중립적 감사체제 구축
지방자치단체 행ㆍ재정활동의 민주성 가치에 대한 감사는 지방의회가 수행하도록 해준다. 지방자치단체 내의 정치적 공간에서 민주성의 가치에 대한 책임성을 지어야 하는 기관이 지방의회이기 때문이다. 예를 들면 지방자치단체의 예산편성과 예산의결, 결산승인 과정에서 적어도 지방분권화에 부응하는 예산과 회계의 규칙성과 적법성 통제가 이루어지는 통제(감사)가 이루어져야 하는 이유이다. 결과적으로 지방자치단체의 행ㆍ재정활동에 대한 감사는 주민들의 대표로서 집행부를 견제ㆍ감독하는 권한을 부여받은 지방의회가 행사해야 할 것이다. 다만 우리나라와 같이 기관분리형의 기관구성을 채택하고 있는 상황에서 지방의회는 당파에 따라서 편향된 감사를 할 가능성이 있기 때문에 독립적이고 중립적이면서 전문성을 가진 감사기관이 필요하다. 독립성 확보가 가능한 감사위원회라고 하는 합의제조직을 활용할 수 있다.

자치분권에 맞는 지방자치단체의 감사 방안

1. 통합적 감사체제의 구축
   - 정치적 공간에서 작동하는 규칙적 감사와 관리적 공간에서 작동하는 기술적 관리감사를 연계ㆍ 조정해내는
    통합적 감사

2. 정당정치의 발전 및 지방자치의 정착(지방의회의 활성화)
   - 지방의회의 책임 아래 독립적이고 중립적이며 전문성을 가진 합의제 조직의 활용 필요성

3. 관리적 공간에서의 감사 : 효율적 관리통제의 시행
   - 지방재정통제지표를 활용하여 지치단체의 성과를 효과적으로 설명할 수 있는 감사체제 구축

4. 시민참여감사의 활성화
   - 시민들의 감사청구를 통한 감사체제에 시민 참여를 보장할 수 있는 장치(감사위원회) 설치

3. 관리적 공간에서의 효율적 감사체제 구축
자치단체장은 자치단체의 재정활동 내용을 담은 재정보고서를 행정자치부장관에게 제출하여야 하는데, 이때 자치단체 재정건전성을 진단하기 위한 지방재정분석지표를 활용하여 재정상황을 점검할 수 있어야 한다. 즉, 관리적 공간단위에서 고려해야 할 사안은 자치단체의 발전계획으로서 중장기발전계획을 입안하면서 사업의 프로그램화를 통해 자치단체의 재정활동이 그들의 성과를 설명해 줄 수 있는 감사체제로 만들어주어야 한다. 또한, 여기에서 측정 가능하고 지역적으로 국한될 수 있게 하여 관리될 수 있는 재정문제를 발견해내고, 건전한 재정활동 행위를 선별해 낼 수 있는 기구를 두어 통제해야 한다. 따라서 지방재정통제지표(Le tableau de board)를 자치단체가 추구하고자 하는 목표에 맞추어 작성하고, 여기에 지방자치단체의 재정상황의 경고메세지를 보내는 '주의(Clignotants)'에 의해 부여된 지침에 따라 재정활동을 수정해 나갈 수 있도록 해야 한다. 특히, 자치단체의 부채관리, 부속기관(공기업, 자치단체 특행기관등)의 재정상황을 정확히 진단할 수 있는 통제지표로 활용해야 할 것이다. 물론 올바른 관리통제는 지난 지방재정활동을 명확히 평가하는데 그치지 않고 앞으로의 미래가능성을 올바로 타진하는데 있기 때문에 그동안 재정활동을 근거로 자치단체의 재정활동의 약점과 2~5년의 상황을 예견할 잠재력 있는 가능성을 추적하는 미래분석적 내용도 담겨야 할 것이다(최진혁, 2012).

4. 시민참여감사의 활성화
지방자치단체의 행ㆍ 재정활동에 대한 감사체제는 시민들의 참여를 통한 감사가 하나의 기제로 작동할 수 있을 때 가능하다. 따라서 시민들이 감사청구를 할 수 있는 장치(감사위원회)를 두어 일정한 수의 시민들이 감사청구를 하게 되면, 감사위원회는 감사시행을 할 것인지 여부를 심의 의결하여 진행하도록 해야 할 것이다(김찬동 외, 2015).