중앙정부와 지방자치단체는 다양한 정책 사안 결정을 위해 협력하는 상호의존적인 관계이지만, 동시에 다양한 정책 사안을 결정하는 과정에서 많은 마찰과 갈등을 빚는 관계이기도 하다. 중앙정부와 지방자치단체가 서로 간의 입장 차이를 줄이고 협력하기 위한 방안으로는 어떤 것들이 있을까?
1. 중앙-지방 간 협력체계 구축의 필요성
2012년 시행한 영유아 무상보육문제, 2013년 취득세 인하방침 결정에서부터 최근 지방재정개편안에 이르기까지 국회 및 중앙정부의 정책 결정이 지방자치단체와 갈등을 빚는 사례가 빈번하다. 내용적으로는 지방에 부담을 주는 사항을 결정하면서, 정작 지방과 협의하거나 의견수렴을 하는 등 절차적 측면에서의 상호 협의과정이 누락되어 지방에 대한 설득력을 상실한 사례들이 발생하였다.
중앙과 지방의 입장차이에 따른 갈등은 발생하기 전 협의를 통하여 갈등 해소에 따른 비용을최소화하는 것이 필요함에도 불구하고, 매번 중앙의 일방적 결정 이후 지방의 반발에 따른 무마책을 동원하는 양태를 보여 왔다. 이러한 문제 해결 방식은 사회 전체로 봤을 때 사후적으로 갈등관리 비용이 훨씬 더 많이 드는 구조이다. 이러한 갈등을 최소화하고, 중앙정부와 지방자치단체가 대립관계에서 협력관계로 전환할 수 있는 방안은 정책결정과정에 지방이 참여하여 지방의 의사와 입장을 반영할 수 있도록 하는 것이다. 자신이 참여하여 대화와 타협을 통한 결정은 수용률이 높을 수밖에 없다. 이것이 민주주의의 이념에 부합하는 국가사회 원리이다.
지방정부의 참여에 관한 문제는 국제적으로도 주요 핵심사항으로 간주되고 있다. 「지방정부의 강화 및 분권에 관한 국제 가이드라인(International guidelines on decentralisation and the strengthening of local authorities)」1)(이하 '국제 가이드라인'이라 한다)의 B.2.13.에서는 국가적 차원의 의사결정과정에서 지방정부의 참여를 촉진하여야 한다고 명시하고 있고, 중앙정부의 각부처들은 지방정부에 영향을 미치는 법률을 개정하거나 준비할 때 지방정부와 그들의 협의회에 문의하여야 한다(국제 가이드라인 C.2.7.)고 밝히고 있다. 또한, 「유럽지방자치헌장」2)에서도 제4조 제6항에 의하면 '지방자치단체는 지방과 직접적으로 관련 있는 모든 사항의 계획과 의사결정과정에 관해 적절한 시간 내에, 적절한 방법으로 가능한 범위에서 최대한 협의해야 함'을 밝히고 있다.
1) UN-Habitat 이사회가 2007년 4월 채택한 지방자치제도에 관한 국제 가이드라인으로서, 원문은 http://www.cities-localgovernments.org/committees/dal/Upload/news/ladsguidelines.pdf 검색
2) 원문은http://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovernment_en.pdf 검색
2. 국회 관련 법률안 발의 현황
지방의 의사를 정책결정과정에 반영하기 위해서는 궁극적으로 국회 입법과정에서의 참여가 필요하겠지만, 그와 동시에 내지는 그에 앞서 집행부 관계에서 상호 협력과 소통, 참여가 필요하다. 이를 구체화한 방안으로서 그 시작은 국정의 책임자인 대통령과 지방행정의 책임자인 시ㆍ도지사 간 상시적인 회의체를 구성하는 것이었다. 그것이 제19대 국회 이철우 의원이 대표 발의한 '중앙-지방 협력회의 설치에 관한 법률(안)'이다. 대통령을 의장으로 하고, 행정자치부장관 및 기획재정부장관 등 주요 지방관련 중앙행정기관장과 시ㆍ도지사들이 구성원이 되어 정기적으로 회의를 개최하고 지방재정, 사무의 지방이양 등 지방의 행정ㆍ재정에 영향을 미치는 정책에 관하여 논의하는 회의체를 구성하도록 하고 있다. 그러나 이 법안은 원안의 고수와 의장을 국무총리로 변경하자는 정부측 수정의견 사이에서 표류하게 되었고, 추가로 지방4대협의체에서 동수(同數)로 참여하는 안이 김민기 의원에 의해 발의되었으나, 국회에서 제대로 논의되지 못한 채 제19대 국회에서 임기만료로 폐기되었다.
금년 제20대 국회 개원 이후 중앙과 지방 간의 소통과 상호협력의 필요성은 여전히 제기되었고, 이에 따라 '지방분권협력회의(곽대훈 의원안)', '중앙정부와 지방자치단체 간 협력회의(김두관 의원안)'라는 이름으로 동일한 취지에서 2개의 법률안이 발의되었다. 이 안들은 기본적으로 모두 제19대 국회에서 발의된 이철우 의원안을 토대로 하고, 다만 의장과 구성원 측면에서 차이를 보이고 있다. 한편, 일본은 2011년 내각 주요 대신과 지방6단체의 대표가 참여하는 '국가와 지자체 간 협의의 장에 관한 법률'을 제정하여 정기적으로 회의를 통해 지방의 재정과 행정에 영향을 미치는 주요 사항에 관해 의견을 교환하고 함께 결정하고 있다.
3. 주요 쟁점 및 과제
중앙정부와 지방정부가 참여하는 협력회의를 구성함에 있어서 주요 쟁점은, 먼저 의장을 누구로 할 것인가의 문제이다. 즉 국정의 책임자인 대통령이 직접 참여하여 의장으로서 주재를 할 것인지 아니면 국무총리가 의장이 되고, 이를 대통령에게 보고하는 형식을 취할 것인지의 문제이다. 현 정치구조 하에서는 대통령이 의장이 되는 것이 회의체의 실효성과 결정의 구속력을 확보하기 위해서 필수적이다. 국무총리가 의장이 되어야 하는 불가피성이 인정되거나 정치적 타협을 통해 양보를 한다면 지방의 대표자가 공동의장으로서 기능할 수 있어야 할 것이다.
다음으로 주요 쟁점은 지방의 참여주체를 어떻게 구성할 것인가이다. 즉 당초 발의안대로 대통령과 시도지사의 회의체로서의 정체성을 유지할 것인가 아니면 '중앙-지방 협력회의'라는 명칭에 기초지방자치단체장은 물론 지방의회 대표자까지 포함할 수 있는 구성원으로 설치할 것인가의 문제이다. 현 제20대 국회에서 발의된 두 법률안은 모두 지방4대협의체의 구성원을 동등하게 포함하고 있다.
또한, 세 번째 쟁점은 회의체 결정의 구속력을 어느 정도까지 보장할 것인지의 문제이다. 이는 회의체가 단순히 자문기구적 성격에 머물게 할 수도 있고, 법률적 효력을 가진 의사결정력을 보장할 수도 있기에 매우 중요한 쟁점이다. 기존의 법률안은 모두 회의결과를 국회에 보고하거나 국무회의에 통보하는 정도에 그치고 있다. 일본도 동일하게 국회에 보고하도록 규정하고 있으나, 일본은 회의에 참여하는 내각 대신들이 모두 국회의 구성원이라는 점에서 정책의 실효성을 담보할 수 있는 구조적 장치가 자동으로 마련되어 있는 셈이지만, 기관대립형을 취하고 있는 우리의 경우 협력회의에서 결정한 정책이 이루어지기 위해서는 국회의 협력이 절대적으로 필요하다. 이를 고려한 대안이 검토되어야 한다.
4. 마치며
최근 대통령과 전국 시ㆍ도지사들의 간담회에서 중앙-지방 협력회의 설치가 건의되었고, 행정자치부는 긍정적으로 검토할 것을 회신하면서 보도자료를 내기도 하였다. 그러나 구체적으로 의장을 누구로 하는 회의체인지, 구성원을 어떻게 구성할 것인지등에 대한 입장은 전혀 표명된 바가 없다. 중앙-지방 협력회의가 설치된다면 이것은 지방정책을 결정하는 국정운영방식의 획기적인 변화를 가져올 것이다. 지금까지의 중앙정부의 일방적 판단에 따른 정책결정에서 벗어나 지방의 입장에서 지방의 의견이 반영되고 결정되는 시스템으로 전환하는 것이다. 회의체의 구성원을 누구로 할 것인가는 매우 중요한 문제이지만, 이것은 지방4대협의체가 서로 대화와 타협을 통해 해결하여야 하는 문제이고, 정답이 무엇인지 단정하기는 어렵다. 다만, 이 문제에 발목이 잡혀 중앙-지방 협력회의 설치의 호기(好機)를 놓치는 우는 범하지 말아야 할 것이다.
