국가개조, 지방분권개헌으로

안성호 (대전대학교 행정학과 교수)

 

 

세월호 참사는 국가개조의 경종

세월호 참사는 정관 마피아의 척결을 정부개혁의 일차적 과제로 부각시켰다. 사실 정관 마피아의 폐해는 세월호 참사 이전부터 확인되었다. 원전비리, 저축은행사태, 동양증권사태, 철도비리 등 대형 사고가 터질 때마다 그 배후에는 어김없이 정관 마피아가 도사리고 있었다.

 

M. Johnston은 <부패 증후군: 부, 권력, 민주주의>(2005)에서 부패유형을 독재형, 족벌체제형, 엘리트 카르텔형, 로비시장형으로 구분하면서 한국을 전형적 엘리트 카르텔형 부패국가로 지목했다. 그는 한국에서 정치인, 고위관료, 언론사주, 군지도자, 기업가 등의 엘리트들이 지연·학연·이권을 중심으로 광범위한 네트워크를 구축해 권력을 유지하고 부패의 전리품을 나누어 가진다고 분석했다. 그의 견해에 따르면, 세월호 참사는 정관 마피아를 중심으로 조성된 엘리트 카르텔이 부른 민초들의 처참한 희생이었다.

 

팽목항 앞바다에 수장된 304명의 무고한 생명을 지켜보면서 국민은 분노했다. 마침내 박근혜 대통령은 한국사회의 근본적 변화를 갈망하는 국민에게 국가개조를 약속했다. 정치권과 언론도 새로운 대한민국을 외쳤다.

국가개조가 시급할 만큼 한국사회의 부패는 심각하며 한국민주주의 수준은 저급하다. 국제투명성기구(TI)가 발표한 한국사회의 2013년 부패인식지수(CPI)는 100점 만점에 55점으로 177개 국가 중 46위를 기록했다. 1년 전 45위에서 46위로 하락한 것이다. R. Inglehart 등이 ‘효과적 민주주의 지수(EDI)’로 계산한 2012년 한국의 민주주의 수준은 100점 만점에 53점으로 180개 국가 중 53위에 불과했다. 2010-2012년 세계가치조사에서 한국인 4명 중 3명은 국회를 불신한다고 응답했다. 근래 정부불신은 범세계적 현상이지만, 한국인의 정부신뢰도는 여느 선진국의 절반 또는 3분의 1 수준에도 미치지 못한다.

 

권력을 시민 곁으로 이동시키는 지방분권개헌

세월호 참사가 우리에게 준 뼈아픈 교훈은 한국의 민주주의가 엘리트 카르텔을 제어하고 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”는 헌법 제1조의 민주공화정신을 충실히 구현하지 못한다는 것이다. 현행 ‘87년 헌법은 독재청산과 대의민주주의 부활의 역사적 계기를 마련했고 20여 년 동안 입헌민주정치를 지속시켜온 공적에도 불구하고, 헌법 제1조에 규정된 민주공화정신을 실현할 구체적 수단을 결여하고 있다.

 

권력은 언제나 국민으로부터 멀어지려는 중앙집권화 속성을 띤다. 일찍이 A. Tocqueville은 정성을 기울이고 부단히 노력하지 않으면 “다가올 민주주의시대에 중앙집권이 자연스런 정부현상으로 나타날 것”을 예견했다. 더욱이 중앙집권 권력은 절대주의를 지향한다. ‘절대 권력의 절대 부패’에 대한 Acton 경의 경고는 곧 중앙집권주의에 대한 경고다.

 

세월호 참사와 같은 비극을 예방하고 국민주권의 민주공화정신을 실현하는 헌정질서를 구축하기 위해서는 권력을 시민 곁으로 이동시키는 획기적 지방분권개혁이 필요하다. 지난 23년 간 지방분권정책이 추진되었지만 국가사무 대 지방사무와 국세 대 지방세는 각각 8:2에 머물러 있다. 심지어 지방재정자립도는 1992년 69.6
%에서 2014년 44.8%로 무려 24.6%나 급락했다. 지방분권개헌은 답보상태를 면치 못해온 지방분권개혁에 생기와 동력을 불어넣는 국가개조의 지렛대로 작용할 것이다.

 

지방분권개헌국민행동의 지방분권개헌지침

2012년 10월 9일 지방분권개헌국민행동은 지방분권개헌연구단이 작성한 지방분권헌법개정안을 국회 헌정기념관에서 발표했다. 지방분권개헌국민행동은 “자유·민주·공화의 자유민주주의 이념은 자치와 분권이라는 헌법정신의 토대 위에서만 온전하게 구현될 수 있다.”는 요지의 개헌제안문과 함께 10대 지방분권개헌지침을 제시했다.

 

(1) 헌법 전문과 제1조를 개정하여 자치와 분권이 헌법정신의 토대이며 대한민국이 지방분권국가임을 선언한다.

 

(2) 지방자치의 제도적 기반을 획기적으로 강화하고, 이를 통해 자치역량이 축적된 뒤 곧바로 지역대표형 상원의 설치 등 자치와 분권의 이념에 기초해 중앙권력구조를 전면적으로 개편한다.

 

(3) 법률의 종류를 국가법률과 자치법률로 이원화하고, 자치법률의 범위와 국가법률과의 관계 등을 헌법에 규정하며, 자치법률의 입법권한을 주민의 보통·평등·직접·비밀·자유선거로 선출되는 광역자치의회에 부여한다.

 

(4) 지방자치단체의 종류와 계층, 민주적 자치의회를 헌법에 명시하고, 지방자치단체의 형태와 내부조직을 주민 스스로 선택할 수 있는 권리를 보장한다.

 

(5) 보충성원칙은 국가와 지방의 역할배분에 지방의 우선성을, 자치행정에 있어서 풀뿌리 자치의 우선성을 부각시키고, 대의민주주의의 한계를 보완하는 직접민주주의를 활성화한다.

 

(6) 국세와 지방세의 이원구조를 헌법에 명시하고, 전국 어디서나 인간답게 살 최소한의 권리를 보장하기 위한 지역재정조정의 원리를 규정한다.

 

(7) 지방자치단체가 국가법률을 집행하거나 중앙정부의 위임사무를 처리하는 데 소요되는 비용은 전액 국고로 충당하고, 국가사무를 지방자치단체로 이양할 경우 재원까지 함께 이양하도록 규정한다.

 

(8) 사법분권, 자치경찰제, 검사장직선제 등을 실현하기 위한 실험법률을 제정하고 이를 선도할 지방자치단체를 지정하고 지원할 수 있는 헌법적 근거규정을 마련한다.

 

(9) 지방자치단체가 국정운영의 동반자로서 국가의 입법 및 정책결정과정에 참여할 기회를 확충하고, 지방자치단체연합회가 평화통일을 위한 지방자치혁신을 주도하도록 유도한다.

 

(10) 지방자치의 주요 사항을 국회의원 재적 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 지방자치기본법을 제정하는 방안을 적극 강구한다.

 

추가·강조되어야 할 두 가지 개헌과제

상기 지방분권개헌연구단의 일원으로 참여한 필자는 지방분권개헌안 발표 후 심사숙고한 결과 기존 개헌안에 추가되고 강조되어야 할 두 가지 개헌과제가 있다는 판단에 이르렀다. 첫째는 엘리트 카르텔과 ‘대표성 실패’를 예방하고 교정할 국민발의제와 국민투표제를 추가적으로 도입하는 것이고, 둘째는 지역대표형 상원제의 도입을 “자치역량이 축적된 뒤”에 추진할 것이 아니라 차기 개헌의 핵심과제로 설정하는 것이다.

 

엘리트 카르텔과 대표성 실패를 예방·교정할 국민발의와 국민투표

2012년 8월 국민권익위원회는 직무관련성이 없어도 공직자가 100만 원 이상의 금품·향응을 수수할 경우 형사처벌을 받도록 하자는 일명 김영란법안을 입법예고했다. 이 법안에 대해 정관계의 반발이 만만치 않았지만 국민의 지지는 대단했다. 당시 정부의 여론조사에서 80% 이상의 국민이 이 법안을 지지했다.

 

그동안 ‘원안’과 이를 수정한 ‘정부안’과 ‘의원안’이 발의되었지만, 국회는 마냥 법안심사를 미루다 세월호 참사로 법안처리 지체에 대한 원성에 밀려 지난 7월 10일에야 공청회를 개최했다. 그러나 곧바로 공직부패를 방지할 법률이 만들어질 지는 미지수다. 세월호 참사라는 특수 상황이 입법을 압박하고 있지만 국회가 엘리트 카르텔에 위협적인 부패방지책을 번번이 좌절시켜왔기 때문이다.

 

김영란법안과 같은 개혁법안이 폐기되거나 종이호랑이 법률로 변질되는 것을 막는 근본적 대책은 법률에 대한 국민발의와 국민투표를 인정하는 것이다. 대다수 국민이 원하는 법률이 입법되지 않거나 통과된 법률이 심각하게 왜곡된 경우 국민이 직접 법안을 발의하고 국민투표로 입법을 확정짓는 직접참정제도를 도입하는 개헌이 요구된다.

더욱이 공약 파기와 같은 ‘대표성 실패’를 예방하고 교정하기 위해서도 국회입법에 대한 직접참정제가 필요하다. 2014년 6월 지방선거에서 기초선거 정당공천에 대한 새누리당의 기득권 고수와 새정치민주연합의 포기번복으로 2012년 여·야 대선공약은 전면 파기되었다. 60-70%의 국민이 바라는 주요 정치개혁이 무산된 것이다. 이런 대표성 실패를 예방·교정하는 확실한 방안은 역시 국민발의와 국민투표를 헌법에 규정하는 것이다.

 

헌법과 법률에 대한 국민발의와 국민투표를 헌법에 명시하는 것만으로도 정치권의 고질적 지대추구행위는 현저히 줄어들 것이다. 직접참정개헌이야말로 심각한 정치불신을 불러온 저급한 한국 민주주의 수준을 한껏 높이는 정치개혁의 출발점이 될 것이다.

 

통일한국시대 포용상생정치를 선도할 지역대표형 상원

2014년 5월 하순 국회의장 직속 헌법개정자문위원회는 국민이 선출한 대통령이 외교·안보·통일에 전념하고 국회가 선출한 총리가 내치를 분담하는 이른바 ‘분권형 대통령제’와 함께 지역대표형 상원의 설치를 명시한 양원제 개헌을 제안했다.

 

이에 대해 국회의원 155명이 가담한 개헌추진국회의원모임은 ‘4년 중임 분권형 대통령제 찬성, 단원제 유지’로 응수했다. 아직도 많은 국회의원들이 정치개혁을 위한 개헌의 초점을 대통령의 임기와 권한분리에 맞추고 있다. 양원제 개헌과 같이 국회권력의 견제와 균형을 도모하는 헌정개혁은 주요 개헌의제에서 배제되고 있다.

 

현행 단원국회는 동질적 국민의 일반의사가 단원제를 통해 효과적으로 표출될 수 있다는 논리에 근거한다. 그러나 실제로 국민은 지역에 기초한 이질적 집단으로 구성되기 때문에 지역 간 이해갈등이 다수결원리가 지배하는 단원국회에서 충분히 조정·타협되기 어렵다. 더욱이 지역감정이 정치발전을 가로막고 사회안정을 해치는 한국에서 지역적 소수의 이익을 다수결원리로부터 보호하고 융화상생의 정치를 실현하는 지름길은 바로 국회에 지역대표형 상원을 설치하는 것이다.

 

오늘날 선진 7개국(G7)은 모두 양원제 국가다. 인구 1200만 명 이상의 15개 OECD국가 중 단원제 국가는 터키와 한국뿐이다. GDP 15위 국가 중 상원이 없는 나라도 중국과 한국뿐이다. 그나마 중국은 국회에 해당되는 전인대(全人代)의 대표성 한계를 보완하기 위해 자문적 상원 역할을 수행하는 정협(政協)을 두고 있다. 이렇게 보면 GDP 15위 국가 중 상원이나 유사상원이 없는 나라는 한국뿐이다.

 

적절히 설계된 지역대표형 상원은 한국정치의 고질적 병폐를 예방하고 치유하여 선진 통일한국을 세우는 핵심 헌정제도로 활용될 수 있다. 첫째, 지역대표형 상원은 다수의 전횡을 방지하고 소수이익을 보호함으로써 지역갈등해소와 지역균형발전에 기여할 수 있다. 둘째, 지역대표형 상원은 지역대표들의 국회입법참여를 통해 지방분권개혁을 촉진할 수 있다. 셋째, 정당과 일정한 거리를 둔 지역대표형 상원은 정당 간 극심한 대립과 갈등을 완화할 수 있다. 넷째, 지역대표형 상원은 입법과정의 '성찰과 재고' 기회를 확대시켜 졸속입법을 예방하고 입법품질을 높일 수 있다. 다섯째, 지역대표형 상원은 북한의 민주적 통합과 통일한국의 국민통합을 고무할 수 있다.

이런 장점에도 불구하고 지역대표형 상원의 설치로 인한 국회 비대화와 엘리트 특권강화를 우려하는 국민이 있다. 이미 연구자들은 이런 우려를 불식시킬 양원제 개헌안을 제시해왔다. 이제 양원국회의 장점을 살리면서 국민이 흔쾌히 동의할 적실한 대안을 찾기 위해 지혜를 모아야 할 때다. 2014년 5월 하순 국회의장 직속 헌법개정자문위원회는 국민이 선출한 대통령이 외교·안보·통일에 전념하고 국회가 선출한 총리가 내치를 분담하는 이른바 ‘분권형 대통령제’와 함께 지역대표형 상원의 설치를 명시한 양원제 개헌을 제안했다.

 

이에 대해 국회의원 155명이 가담한 개헌추진국회의원모임은 ‘4년 중임 분권형 대통령제 찬성, 단원제 유지’로 응수했다. 아직도 많은 국회의원들이 정치개혁을 위한 개헌의 초점을 대통령의 임기와 권한분리에 맞추고 있다. 양원제 개헌과 같이 국회권력의 견제와 균형을 도모하는 헌정개혁은 주요 개헌의제에서 배제되고 있다.

 

현행 단원국회는 동질적 국민의 일반의사가 단원제를 통해 효과적으로 표출될 수 있다는 논리에 근거한다. 그러나 실제로 국민은 지역에 기초한 이질적 집단으로 구성되기 때문에 지역 간 이해갈등이 다수결원리가 지배하는 단원국회에서 충분히 조정·타협되기 어렵다. 더욱이 지역감정이 정치발전을 가로막고 사회안정을 해치는 한국에서 지역적 소수의 이익을 다수결원리로부터 보호하고 융화상생의 정치를 실현하는 지름길은 바로 국회에 지역대표형 상원을 설치하는 것이다.

 

오늘날 선진 7개국(G7)은 모두 양원제 국가다. 인구 1200만 명 이상의 15개 OECD국가 중 단원제 국가는 터키와 한국뿐이다. GDP 15위 국가 중 상원이 없는 나라도 중국과 한국뿐이다. 그나마 중국은 국회에 해당되는 전인대(全人代)의 대표성 한계를 보완하기 위해 자문적 상원 역할을 수행하는 정협(政協)을 두고 있다. 이렇게 보면 GDP 15위 국가 중 상원이나 유사상원이 없는 나라는 한국뿐이다.

 

적절히 설계된 지역대표형 상원은 한국정치의 고질적 병폐를 예방하고 치유하여 선진 통일한국을 세우는 핵심 헌정제도로 활용될 수 있다. 첫째, 지역대표형 상원은 다수의 전횡을 방지하고 소수이익을 보호함으로써 지역갈등해소와 지역균형발전에 기여할 수 있다. 둘째, 지역대표형 상원은 지역대표들의 국회입법참여를 통해 지방분권개혁을 촉진할 수 있다. 셋째, 정당과 일정한 거리를 둔 지역대표형 상원은 정당 간 극심한 대립과 갈등을 완화할 수 있다. 넷째, 지역대표형 상원은 입법과정의 '성찰과 재고' 기회를 확대시켜 졸속입법을 예방하고 입법품질을 높일 수 있다. 다섯째, 지역대표형 상원은 북한의 민주적 통합과 통일한국의 국민통합을 고무할 수 있다.

이런 장점에도 불구하고 지역대표형 상원의 설치로 인한 국회 비대화와 엘리트 특권강화를 우려하는 국민이 있다. 이미 연구자들은 이런 우려를 불식시킬 양원제 개헌안을 제시해왔다. 이제 양원국회의 장점을 살리면서 국민이 흔쾌히 동의할 적실한 대안을 찾기 위해 지혜를 모아야 할 때다.

 

참여헌정주의를 실현하는 개헌과정

제10차 개헌과정은 적어도 다음 세 가지 참여헌정주의 개헌요건을 충족시켜야 한다. 첫째, 개헌과정은 국민이 헌법에 대해 주인의식을 갖도록 설계되어야 한다. 헌법에 대한 국민의 주인의식을 고취시키는 길은 헌정과정에 국민을 광범위하게 참여시키는 것이다. 이를 위해 국민의 의견을 수렴하고 헌법시민교육을 제공하는 지역별 개헌시민회의를 제도화할 필요가 있다.

 

둘째, 개헌과정은 정치적으로 능동적인 집단에게 발언권 기회를 주도록 개방적으로 설계되어야 한다. 특히 지역대표형 상원에 관한 논의과정에는 직접 이해당사자인 전국시도지사협의회 등의 지역대표 참여가 보장되어야 한다. 그리고 전문가들은 개헌논의가 정치세력들 간 이해득실을 따지는 정치적 정글로 전락하지 않고 구성원들의 이성적 담화를 촉진하는 헌정질서의 “규범적 표준”을 제시하는 사명을 감당해야 한다.

 

셋째, 개헌과정은 이해당사자의 자기이익 추구에 휘둘리지 않도록 설계되어야 한다. 직접적 이해당사자인 국회의원이 개헌을 주도하는 것은 ‘편견의 억제’라는 절차적 정의원칙에 위배된다. 개헌과정에서 이해당사자들의 편견을 억제하는 방안은 이들의 역할을 최소화하는 것이다. 극단적 사례로 2000년대 캐나다 British Colum
bia주와 Ontario주는 선거법개정안을 마련하는 시민위원회를 구성할 때 정치인들을 전면 배제시켰다. 그러나 개헌정치에서 정치인을 배제하는 것은 비현실적이며 바람직하다고 보기도 어렵다. 개헌과정의 주요 목적은 정치와 자기이익 투입을 차단하기보다 협상과 토론을 통해 차이를 드러내고 융화를 도모하는 것이다. 이런 관점에서 개헌과정은 약육강식의 권력정치에서 벗어나 상이한 이익들 사이에 이성적 대화와 상생의 타협이 이루어지는 민주적 공론화 의사결정과정이 되어야 한다.